长江流域地区开发规划：现状与展望

长江流域地区[1]是除东部沿海地区外，中国重要的经济轴线之一，是中国人口、城镇和产业的重要聚集区。

其总面积达205.26万km2，占全国总面积的21.4%。

2008年，长江流域地区人口达到5.66亿，占全国总人口的43.3%；实现地区生产总值129975.7亿元，占全国各地区总额的39.7%，在国民经济中具有举足轻重的地位。

加快长江流域地区的开发开放，是中国政府的一项重要战略决策。

建国以来，中国对长江流域地区开发进行了不懈的探索，从部门层面到区域层面，从水资源利用到流域治理，从经济建设到社会发展，出台了一系列的规划政策，各类规划不断完善，长江流域地区资源得到深度的开发。

目前，长江流域地区的开发已经由最初的以治理为主到后来的“开发优先、治理并重、兼顾保护”，转入到现在的“开发、治理与保护并重，注重区域协调发展”阶段。

本文对建国以来中国长江流域地区开发规划情况进行了系统归纳梳理，并在此基础上对其效果进行了简要评价，由此提出了推进长江流域地区开发规划的一些构想。

一、长江流域地区开发规划概况下面从总体规划、部门规划、区域规划和重大工程四个方面，对建国以来长江流域地区开发规划情况进行归纳梳理。

（一）总体规划建国以来，中国对长江流域地区的整体规划，主要做了以下两方面工作：一是长江流域水资源综合规划。

长江流域综合规划最早始于1955年，次年，长江流域规划办公室成立[2]。

1959年，《长江流域综合利用规划要点报告》编制完成，提出了以防洪为首要任务的综合规划措施。

1990年，《长江流域综合利用规划简要报告》编制完成，提出对整个流域进行综合治理开发，对长江流域水资源开发利用、流域防洪治理、流域水电开发总体规划布局进行全面部署，并提出了发展长江航运的总体规划方案和措施。

2005年，为了适应新的社会经济发展环境以及长江水利发生的深刻变化，长江流域综合利用规划修编工作全面展开，提出以“维护健康长江、促进人水和谐”作为规划工作的主线，进一步推进防洪减灾体系、水资源综合利用体系、水生态与环境保护体系和流域水利管理体系建设，提升水利服务于经济社会发展的综合能力，以水安全和水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

2009年6月，新的《长江流域综合利用规划（草案）》编制完成。

长江流域地区开发规划：现状与展望*魏后凯蒋媛媛（魏后凯：中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员、博士生导师北京100005）（蒋媛媛：中国社会科学院研究生院工业经济系博士生北京100102）摘要：长江流域地区是中国重要的经济轴线之一，也是中国人口、城镇和产业的重要聚集区。

本文对建国以来中国长江流域地区的开发规划情况进行了系统梳理，并在此基础上对其开发规划效果进行了简要评价，进而提出推进长江流域地区开发规划的战略构想和相关政策措施。

关键词：长江流域地区区域开发区域规划中图分类号：F107文献标识码：A文章编号：1004-0730（2009）11-0005-09经济5二是对整个长江流域地区经济开发的探索。

1987年编制完成的《全国国土总体规划纲要》将长江沿江地区与沿海地区作为中国国土开发和经济建设的“T”型主轴线，使长江流域地区的整体开发首次进入国家规划层面。

1992年，党的十四大提出了“以上海浦东开发为龙头，进一步开放长江沿岸城市，……，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”的长江流域地区经济开发思路。

1996年，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中进一步明确提出，长江三角洲及沿江地区要“以浦东开放开发、三峡建设为契机，依托沿江大中城市，逐步形成一条横贯东西、连接南北的综合型经济带”，第一次明确了长江经济带的概念。

长江三角洲地区由于其独特的地理优势和经济实力成为这种“T”型开发战略中的重点区域和长江流域地区开发开放的龙头，但是，长江流域的整体开发规划却迟迟未出台。

（二）部门规划长江流域地区开发是一项巨大的系统工程，部门规划着眼于长江流域综合治理和水资源综合开发利用。

在流域综合治理方面，针对长江汛期和长江流域地区经济发展导致的水污染问题，国家发展改革委员会、水利部等部门陆续出台了长江流域及其重要支流（太湖流域）的防洪、水污染整治、流域综合治理等专项规划，如《长江上游水污染整治规划》（1999年）、《长江流域防洪规划》（2008年）、《长江口综合整治开发规划》（2008年）等。

目前，环保部正加紧编制《长江中下游水污染防治规划（2009～2015）》，这将使长江的水污染防治实现全流域覆盖。

在水资源开发利用方面，中国一直致力于水电、航道、港口等基础设施建设并制定了相关规划，如《长江干线航道发展规划》（2003年）、《全国内河航道与港口布局规划》（2007年）。

在水运、水陆联运、区域交通网络等方面也制定了详细的规划，如《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》（2005年）。

近年来，为了挖掘长江的水运潜力，进一步发挥长江的黄金水道功能，国家还加大了对长江航道的开发力度。

2007年，交通部与沿江七省二市[3]共同制定了《“十一五”期长江黄金水道建设总体推进方案》，并于2009年签署了《关于合力推进长江黄金水道建设的若干意见》，旨在加快推进长江黄金水道建设，促进沿江经济社会全面协调可持续发展。

同时，为了更好地适应经济社会发展的新环境，各部门还对一些重要规划进行了更新，如2008年的《太湖流域水环境综合治理总体方案》，2009年的《长江流域综合利用规划（草案）》和《长江干线航道总体规划纲要》。

值得一提的是,由于长江流域地区长期存在产业同构问题，国家出台一个区域性的产业规划，站在国家战略层面,协调整个长江流域地区的产业发展，加强区域间产业分工与合作，是极为必要的。

表1近年来各部门出台的长江流域地区规划资料来源：根据各部委网站有关资料整理。

6表2长江流域的区域规划资料来源：根据国务院和国家发展改革委网站有关资料整理。

（三）区域规划区域规划着重对长江流域的区域经济社会发展进行统筹谋划。

20世纪90年代中期，中国开始实施长三角带动战略，希望通过浦东开发和三峡工程，带动整个流域地区的开发开放。

1994年，国务院批准设立长江三峡经济开发区，1996年国家发展改革委出台了《三峡地区经济发展规划纲要》。

在新一轮沿海率先发展战略推动下，国务院先后发布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（2008）和《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（2009），2009年6月国务院常务会议原则通过《江苏沿海地区发展规划》，《长江三角洲地区区域规划纲要》也正在审批之中，《皖江城市带承接产业转移示范区规划》正在加紧编制。

与此同时，国家还组织编制了一些长江中上游地区的经济发展规划，如即将出台的《成渝经济区规划》以及处于审批过程中的《鄱阳湖生态经济区规划》。

此外，近年来，长江流域地区已经成为中国体制改革先行先试的重要试验区。

继上海浦东综合配套改革试验区之后，2007年国家又先后在重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，在武汉城市圈和长株潭城市群设立全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。

目前，全国有5个综合配套改革试验区集中在长江流域地区。

当然，应该看到，长江流域地区的区域规划还存在地区覆盖不全和规划之间的衔接问题。

国家对长江三角洲地区给予了较多的关注，而对中上游地区尤其是云南、贵州等地的关注力度不够。

（四）重大工程在水资源开发利用方面，主要实施了三峡工程和南水北调工程。

三峡工程主要实施长江三峡水利枢纽工程和移民工程。

水利枢纽工程1994年开工，到2009年竣工，总工期17年，建成后具有发电、防洪和航运等巨大综合效益。

移民工程按照1993年国务院出台的《长江三峡工程建设移民条例》[4]以及《三峡库区移民安置规划》[5]，分三期推进，安置移民110万人。

南水北调工程拟建设东线、中线和西线三条调水线路，通过三条调水线路与长江、黄河、淮河和海河四大江河的联系，逐步构成以“四横三纵”为主体的水网总体布局，有利于实现中国水资源南北调配、东西互济的合理配置格局。

目前，中线和东线工程正在进行。

在长江流域治理方面，主要实施了平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程，基本形成了流域综合防洪体系。

建国以来，长江堤防建设累积完成土石方量50.7亿m3，中下游干堤均按标准全面达标，并加高加固了7主要支流、洞庭湖和鄱阳湖区重点堤垸（杨桂山、翁立达、李利锋主编，2007年，第5页）。

在生态保护与建设方面，通过实施“长治”工程、天然林保护工程、长江流域防护林体系建设工程、退耕还林还草工程等，长江流域森林覆盖率不断提高，水土流失治理成效显著（杨桂山、翁立达、李利锋主编，2007年，第5页）。

在流域地区开发方面，实施了浦东开发开放。

1990年，国家开始实施开发开放浦东战略，1993年浦东新区管委会正式挂牌成立，历经十余年的开发开放，目前浦东已成为中国改革开放的窗口。

1990年，浦东新区生产总值仅有60.24亿元，2000年超过1千亿元，2004年突破2千亿元，至2008年，浦东新区生产总值已达到3150.99亿元，是1990年的52.3倍。

目前，浦东新区已建成陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区、张江高科技园区等重要功能区。

二、长江流域地区开发规划效果评价随着各类规划的实施，长江流域地区基础设施条件不断完善，投资环境逐步优化，产业发展环境日益改善。

然而，应该看到，自改革开放以来，长江流域地区经济总量在全国的地位呈微弱下降趋势，更重要的是，上中下游地区经济发展差距呈逐年加大态势，区域协调发展机制亟待完善。

（一）长江流域地区经济社会发展状况1.经济稳步快速增长，但在全国的地位趋于下降。

自改革开放以来，长江流域地区的总体经济实力有了显著提高。

1980年，长江流域地区生产总值（GRP）只有1921.06亿元；1992年突破1万亿元，达10658.31亿元；2007年突破10万亿元，达110116.57亿元；2008年则接近13万亿元，是1980年的67.7倍（按当年价计算）。

然而，在全国经济高速增长的宏观背景中，长江流域地区经济在全国的地位则趋于下降。

1980年，长江流域地区生产总值占全国的比重为43.7%，到1991年下降到41.0%（见图1）。

1992年邓小平同志南方讲话之后，随着上海浦东新区的开发开放和长三角地区经济的加快发展，长江流域地区经济在全国的地位有较大提升，其地区生产总值占全国的比重提高到1997年的42.5%。

之后，长江流域地区生产总值占全国的比重又趋于下降，到2008年已下降到39.7%，分别比1997年和1980年下降2.8个和4.0个百分点。