人户分离现状的调查与思考

人户分离现状的调查与思考
六安市公安局裕安分局曹萍
随着社会政治和经济体制改革的进一步强化，人口动态化日趋加大，流动人口、暂住人口日益增多，人户分离日渐突出，管理难度越来越大。

新形势下，如何科学管理流动人口、从根本上解决人户分离问题，已成为当务之急。

近日，笔者就此问题深入进行调查，现就人户分离的现状、产生的原因以及对策作如下探讨：
一、人户分离现状
目前，我区人户分离大致可以分为以下三种：
㈠人在户不在。

即居住在当地，而户籍入在外地。

主要包括：（1）外县市在我区购置商品房，户籍仍留在原地；（2）已捐资“农转非”或商品粮户口且空挂在外地，仍居住在我区人员；（3）学生入学后但户口未迁。

如皖西学院、职业技术学院、国防科技学院等，据统计，3所院校共有学生16600人（分别有7500 人、5100人和4000人），其中户口未随迁至学校的有4900人，约占总数的40%；（4）在我市长期务工、经商人员；（5）以单位建制挂户在外区县的机关、企事业单位工作人员（这种情况在金安、裕安两区相互交叉，普遍存在）。

㈡户在人不在。

即户口在当地，但人居住在外地。

主要包括：（1）子女入学、考学、当兵空挂户口（这种现象在城区较为普遍，仅鼓楼派出所统计就有43%）；（2）复退伍军人、大中专学生毕业以及待分配人员，挂户在亲友家中；（3）长年举家外出打工居住在外人员（据调查，仅分路口一乡镇外出务工达22000 人，占总人口的47%）；（4）以单位建制落户后又因城市区划的改革或单位整体搬迁而户籍未迁人员。

如，永安桥派出所，所辖人口12000人，其中有辖区以外的马家庵园艺场602人、马家庵药材培植场1231人、苏埠园艺场249人、市砖瓦厂218人，共计2300人。

1979年建市时，因是地辖市单位，不愿在乡镇落户，但实际工作地址、住户地址分别在韩摆渡、苏埠、城南等镇。

再如鼓楼派出所，所辖单位中因地址变动而整体搬迁到金安的就有31个，约占单位总数的1/4，户籍未迁移，造成户籍与治安管理严重脱节。

㈢人在户未入。

俗称“黑人黑户”，指持证未入、或瞒报、或漏报、或不报户口人员。

对此我们深入独山镇源潭湾村和前店村进行了调查，以前店村为例，该村总人口2800人，“黑人黑户”约225人（包括：持生育证未入50人，历年无证生育85人，育龄妇女漏登30人，其他包括瞒报、漏报60人），约占10%。

以上几种情况形成了在城区是居住地、户籍地、生活或工作单位三脱节，在农村是户籍地与常住地、暂住地相脱节的特有人户分离的状况。

二、产生人户分离的主要原因
㈠落后的户籍管理模式是产生人户分离的直接原因。

长期以来，我们一直沿用的是以单位、居委会为主体的户籍管理方式，户籍资料也是依据几次人口普查突击采集的，之后便束之柜室，除非当事人要求更新外，否则便不再过问，户籍资料缺乏准确性、完整性、鲜活性。

管理方式被动，户籍管理没有与时俱进，往往使工作陷入被动。

㈡户籍法律法规不健全，是导致人户分离的重要原因。

现在户籍管理工作仍依据1958年的《中华人民共和国登记条例》，解放初期的人口状况以及治安情况与现在相比大相径庭，沿用这一条例已严重脱离实际，不适应信息化时代的新情况新任务新要求。

其次户口法规、政
策多变，加剧了人户分离。

如省公安厅新出台的便民利民措施规定，“两劳”人员不必注销户口，而“两劳”回归人员释放后又脱离监管视野，造成公安机关无从收集刑事情报资料，无法纳入管理。

㈢政策原因、历史原因、人为原因造成的人户分离。

自1992年开始几次政策性规定的捐资“农转非”户口，只要交费，不管人在哪里均可入户。

去年人口信息会战，我区发现10000多个信息错误中，绝大多数都是1992年捐资户口时造成的。

其结果形成了大量的一人多户和大批人户分离。

另外，一些综合因素造成的“黑人黑户”，加大了人户分离现象。

如，独山新村“黑人黑户”漏登情况，综合分析有以下几种：一是持婚育证未入；二是历年来无证计划外生育瞒报；三是育龄妇女漏登；四是老年人、五保户等其他特殊人群漏登漏报。

究其原因：一是群众户籍法律意识淡薄，该报不报，该入不入。

二是在当时特殊历史条件下，一些农民为逃避上交农业税，乡村两级政府为减轻负担，从经济利益出发，人为的瞒报、少报，甚至注销一些妇女、老人户口。

应该说，“黑人黑户”是人户分离的另类，属于有人无户，不消除“黑人黑户”，就无法从根本上消除人户分离。

㈣城镇改造与开发、劳动适龄人口的流动加剧了人户分离的现象。

城市突飞猛进，劳务大军进城，老城区拆迁改造在提高人们物质文化生活水平的同时，也对原有的人员居住结构进行了重新洗牌。

首先，流动人口激增，购房、长期租房人员增多，但户籍并未随之变动。

其次，企业改制和关停、并转，大量的单位人变为社会人，集体户变为空挂户，街道和社区没有及时对接。

据鼓楼所统计，该所有倒闭、停产企业57家共计3040人户、5790人，户籍无人管理，仅凭一留守机构，连单位公章都没有，又何谈为下岗工人办理户口？这些都进一步加剧了人户分离。

㈤公安机关管理不力是造成人户分离的间接因素。

经费不足，警力不足，跟踪管理不到位，入户查访工作不落实，户籍内勤人员责任心不强，不按户籍规定该销不销、该入不入等也是导致人户分离的重要原因。

三、人户分离给公安机关带来的困扰和压力
一是派出所信息掌控难、信息采集难、信息更新更难，造成人口信息资料的相对滞后。

二是治安管理难度大，出租房屋、暂住人口成为治安管理漏洞和死角，易给负案在逃、流窜作案等犯罪分子潜伏、窝藏提供便利条件。

在实际工作中经常遇到这样的情况，外县区兄弟单位在查办流窜作案涉及的违法人员时，按身份证住址与户籍住址均无法查实，只得按提供的其他线索反复查询，直至查获其真实住址。

这徒增了办案成本，有时甚至会贻误战机。

此类就是典型的人户分离而造成的。

三是影响了社会治安防控体系建设的深入开展，特别是社区治安防控网的建设，阻碍了社区民警进行实有人口的摸排管控，严重制约了公安基础工作的进一步夯实。

四、解决人户分离问题的对策与建议
㈠建立健全户籍法律法规。

呼吁《户籍法》及其配套法律法规尽快颁布实施，将其纳入法制化管理轨道，做到有章可循，有法可依。

如平桥乡居民张初云要求迁入城南七里岗村“非转农”一上访件，其夫户籍在三十铺镇，属明显的人户分离，按户籍政策规定，应遵循现驻地原则按夫妻投靠入户，同时解决人户分离现状。

但本人提出，他们本身就属于人户分离（本人在平桥，丈夫在三十铺），按现驻地入户无法律依据。

对此信访件，公安部门也认为只有政策规定，无法律依据。

只得被动的按本人要求给予入户。

㈡以政府牵头，落实科学规范的街巷门牌号，建立以现居住地为主的户口管理新型机制。

人口的大流动，要求更为完善的管理体制对人口实现整体化、动态化和现代化的管理，即由静态户籍资料到人转变为动态从人到基础资料的适应。

针对人户分离特点，完善动态信息采集，实现网络各种信息资源共享，不管公民在哪里，均能迅速准确地掌握其基本情况。

所以必须统一规划，在改造后城区建立合理有序的街巷门牌号，否则，以现居住地为基础的实有人口
管理实为纸上谈兵，社会治安防控体系建设难以落实，民警进驻社区更无法开展工作。

㈢落实以现居住地派出所管理户口，以社区为落户单位的户籍管理制度。

取消以单位建制的户籍管理，严格实行户籍由社区管理，户籍登记一律在现住地派出所的户籍管理制度，将停产、倒闭形成的“社会人”纳入所辖社区管理。

其次，学习芜湖的成功经验，实行“以房找人”的实有人口管理模式。

㈣加快小城镇建设步伐，积极实施便民利民措施，缓解人户分离状况。

小城镇是农村剩余劳动力转移的重要集散地和乡镇企业生产经营的基地。

把小城镇建设好，鼓励农民进城务工、经商、落户，在疏导农村剩余劳动力、减少人口盲目流动，限制人户分离、发展地方经济等方面起重要作用。

我区按照市委市政府的要求，配合小城镇改革步伐，积极落实公安部、厅的便民利民措施，实行警务公开，规范办事制度，积极主动为已搬迁到城市或正在迁居的人员提供帮助，简化手续，落实户口。

据统计，实施便民利民措施几年来，已为5000余人进城务工人员办理了购商品房入户手续，消除了部分人户分离。

㈤大力发展乡镇企业，努力建设社会主义新农村。

全面落实党和国家发展农业的各项政策，鼓励农民积极投入农业的深度、广度开发，是新形势经济发展的迫切需要。

所以要大力发展乡镇企业，特别着重发展养殖业、副业、农副产品的深加工、精加工，兴办更多的乡镇企业，充分利用农村劳动力资源，不仅可以缓解农村剩余劳动力的压力和落实人口属地管理原则，同时也培养了农民建设自己家园的责任感、使命感，对促进农村经济的发展有着重要的意义。

㈥动员依靠各方面力量，推动户籍管理社会化。

一是要坚持在党委政府的领导下，各单位各职能部门密切配合，齐抓共管，协调动作。

各级领导以身作则，模范遵守户籍政策，在全市范围内实现以现居住地入户的户籍管理制度。

二是地方党委政府高度重视并主动协调关系，给社区人、财、物的大力支持，以保证人随居住地落户社区的工作落实。

三是提高居民法律意识、户籍意识，自觉主动地配合公安机关搞好人口管理工作。

四是以“三基”建设为契机，充分认识到人口管理是公安机关基础的基础，大力实施社区警务战略，优化配置民警，提高户籍民警知识化、专业化水平，采取动态管理的办法，确保人口信息完整、准确、鲜活，赢得治安工作主动，提高打击与防范效能。

(作者系裕安分局副局长)。