我国口岸管理体制的现状分析及改革对策_沈建明

我国口岸管理体制的现状
分析及改革对策
沈建明*
摘要:随着我国对外开放的全面推进,经济贸易全球化的快速发展,口岸作为连接国际国内的通道,在经济社会发展过程中发挥着越来越重要的作用。

应从口岸工作的实践出发,结合世界各国实行/单一窗口0制度和借鉴口岸机构重组的成功经验,以归口管理为原则实施中央对口岸的垂直领导,以职能任务相邻为准则划分内部机构职能,实现/单一窗口0为目标实施流程再造,对我国口岸管理体制进行改革。

关键词:国家口岸管理体制改革
一、我国口岸管理体制的现状
作为国家对外开放的标志和国家主权的象征,国家在对外开放的沿海(沿江、内河,统称/海港0)、沿边地区和对外开放城市的海港、空港、陆路边境设立口岸管理机构和进出境监督检查、检验检疫机构(统称/查验部门0),代表国家对进出境运输工具及其服务人员、进出境货物、物品、进出境旅客行使监督管理职能(简称/监管0),维护国家主权和安全。

据全国口岸工作会议提供的信息,截至2008年4月,中国对外开放的一类口岸已达219个,其中水运口岸116个,陆运口岸55个,航空口岸48个;二类口岸经清理保存了150个,形成了水陆空立体交叉的口岸开放格局。

我国口岸管理实行的是中央与地方条块结合的管理体制。

中央在国务院设立公安部、交通部、海关总署(国家口岸办)、质量检验检疫总局(质检总局),主管与对外开放和进出境管理有关的事务。

在对外开放的口岸所在地地方政府设立口岸管理委员会(办公室),隶属地方政府内设机构。

在对外开放的口岸设立海关、海事、检验检疫、边检等口岸查验部门,实行条线垂直管理的体制(边检在省市一级实行公安部边检局和公安厅双重领导)。

根据口岸性质的区别,查验部门的机构设置又有很大的区别。

在海港(水运)口岸分别设置海事、海关、边检、国检部门,负责对运输工具、货物、物品、旅客的监管;在空港口岸分别设置海关、边检和国检部门,负责对进出境航空器、旅客、行李物品、货物的监管;在边境内陆口岸分别设置海关、边检和国检部门,负责对进出境运输工具、货物、旅客和行李物品的监管;在内陆地区业务量比较集中的开放城市分别设置海关和国检部门,主要负责对转关运输货物的监管。

从查验部门的管辖范围看,海事和边检主要在口岸一线履行职责,海关和国检的业务范围除口岸监管任务外,还负责所在地进出口企业和进出口外经贸业务的管理。

从法律授权、职责任务和管理职能看,国家通过立法授予了相应的职责任务和基本相同的职权。

如5海关法6、5出境入境边防检查条例6、5进出境动植物检疫法6、5国境卫生检疫法6、5进出口商品检验法6等都有相应的规定。

二、现行口岸管理体制中存在的突出问题
(一)体制不顺,协调难
一是中央和地方对口岸管理机构的设置不统一,口岸管理机构的归属不一致。

目前,中央负责
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*作者简介:南京关区苏州工业园区海关。

口岸开放的审理和批准,国务院在海关总署设立国家口岸管理办公室,牵头负责口岸开放的具体审理工作,但下属海关无此职能。

地方口岸管理办公室(口岸管理委员会)设立在有开放口岸的各省市县人民政府,但隶属关系不统一,有的在发改委,有的归外经贸局,有的与港口管理局合并,在地方同级口岸查验机构中的地位和作用并不突出。

二是查验部门自身的管理体制比较复杂。

四个部门分属公安部、交通部、海关总署、质检总局直接领导,尤其是海关(缉私)和边检都实行海关和公安、公安和武警的双重领导。

在口岸上,由口岸办来/领导0和协调困难不小。

三是查验部门内部人员的管理体制比较特殊。

边检部门少数已实行职业化,多数仍然实行部队的军事化管理;海事和国检部门既有公务员、又有事业和企业性质的人员;海关的情况更特别,有海关人员、缉私警察、协勤武警。

业务量大的查验部门还有为数不少的协管员、协检员等。

(二)职能重叠,冲突多
各查验部门都被赋予相应的监督检查权,例如:在旅检口岸,边检、海关和国检,都有权检查进出境旅客的证件和物品;在货运口岸,海事、海关、边检、国检都可以对进出境的运输工具、集装箱和货物进行检查(虽然对国际航行船舶的联合检查已经取消十多年,但是,联合或分头检查的现象仍然存在)。

客观上,造成了对管理相对人和管理客体的多头管理、多头对外,重复开箱、重复检查、甚至重复收费。

又如:海关和边检都有查私的任务,有时在执法过程中会产生矛盾分歧和权力冲突;海关、国检、边检在查处违禁物品和货物时,往往由于同时违反多个部门的管理规定,造成法律冲突和职权不清。

(三)多头申报,效率低
按照现行的管理体制和通关模式,进出境旅客在进出中国国境时需分别填报3份申报单,分别向边检、国检和海关申报,接受3个部门的检查。

进出境国际航行船舶和其他交通运输工具需向4个查验部门申报。

进出口货物,货主或其代理人应持凭有关单证分别向海关、国检、海事办理报关、报检手续。

而各查验部门自成体系,都有各自独立的通关模式、管理程序、作业流程,这种分头申报、串联作业的模式往往需要货主或其代理人投入大量的人力和精力,期间一旦发生差错或出现疏漏,轻则来回奔波,重则延迟耽搁通关。

因此,目前的口岸运作给外界的直觉,就是部门多、手续繁、时间长、成本高、效率低。

(四)建管分离,保障难
按照现行的建设和投资管理体制,建设港口、码头、机场等重大交通基础设施,由国家发改委和交通等主管部门负责总体规划、方案论证和项目审批;改扩建和扩大开放也应经过一定的报批手续。

近十年,我国新建和扩建了一大批水、陆、空港口设施,投资和经营主体呈多元化,为经济发展做出了贡献。

但给口岸管理部门和口岸查验单位带来了很大的挑战和困难,一是无法参与规划、论证和建设,被动接受开放审理和验收,监管设施和检查设备得不到国家和建设单位的同步保证;二是人员编制、办公生活经费得不到国家的保证,使业务快速增长和机构编制紧张的矛盾日益突出;三是在国家无法保证和满足的前提下,口岸各单位把有关要求都转嫁给地方政府和建设单位,甚至出现攀比之风,给地方带来了很多方面的压力。

(五)电子口岸,推进慢
在信息化建设和管理手段上,口岸各部门存在着基础条件、认识步调和运用水平的不一致。

一是由于全国区域位置、经济发展水平和网络运行条件的差异性,部门全国联网的条件不完全具备,跨部门全国联网的可能性更小;二是口岸各部门都有一定数量的适应本系统需求的一个或多个独立运行的信息系统,缺乏集成和整合,没有像海关H2000那样的全国统一的通关管理系统;三是受管理体制、组织领导和部门权利、利益、观念、认识等复杂因素的影响,国家电子口岸建设推进乏力,运行乏味,进程和效果与预期目标差距不小。

三、实施口岸管理体制改革的重要意义
(一)口岸管理体制改革是适应当今世界发展新格局的必然要求
发达国家以经济全球化、信息高速化和国际物流网络化的战略来构建新的世界经济结构,以/单一窗口0(SI N GLE W I N DO W)为代表的口岸管理模式应运而生,并被广泛接受。

/单一窗口0模式是指参与国际贸易和运输的各方,通过单一的切入点提交标准化的信息和单证,以满足相关法律、法规及管理要求的平台。

因其能够有效地配置资源、提高口岸运行效率,增强执法的透明度,提高
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政府管理效能,从而更加适应国际贸易及国际物流业的快速发展。

从各国实现方式来看,既有通过单一机构来协调和执行的,也有通过单一系统来收发、处理数据的,还有通过构建公共平台向不同监管机构一次性申报的。

鉴于我国口岸管理部门多、职能交叉、组成复杂等现实状况,要实现与国际先进的口岸管理模式接轨,光靠部门间的协调配合难以取得根本进展,还应从体制改革入手,对机构进行全面整合,使口岸管理达到协调便捷统一。

(二)口岸管理体制改革是应对国际复杂形势、维护边境和贸易安全的有效途径
口岸是出入境通道上的重要关口,面对复杂多变的国际形势,口岸管理部门承担各种非传统职能的任务越来越重,责任越来越大,如,知识产权边境保护、联合反恐、防化防核、食品安全和维护贸易链安全等。

这就要求口岸管理部门协作更紧密,反应更迅速,执行更坚决。

以美国为例,/9#110以后,美国提出并逐步推行了/CSI0国际合作机制,海关与商界还共同建立合作伙伴关系(C-TPAT)。

为使上述计划有效推行,美国把财政部的海关、交通部的海岸警卫队、农业部的动植物检疫、司法部的移民局,整合成立了海关及边境保护局,统一执法,大大提高了口岸管理的整体协调性能,有效增强了整个系统的执行力。

最近的印度孟买事件也促成了海关职能的重大调整。

(三)口岸管理体制改革是我国深化对外开放,促进对外贸易便利化的内在需求
我国经历了30年改革开放,已经与全球经济深度融合,成为了总量居世界第二的贸易大国,但从我国口岸管理现状来看,现有的职能分散、对外不统一、反应速度慢的管理体制,已经不适应深化改革开放和促进贸易便利化的要求。

因此,从体制上对口岸管理实施改革,从管理上进行职能重组,从机制上协调优化,配以科学合理的流程再造,将有利于从源头上明确职责,理顺关系,提升专业化管理水平,节约政府投入,有利于减少进出口环节,简化通关手续,降低贸易成本,推动贸易便利化,也有利于增强在对外交往、合作和谈判、交涉中的地位和作用,提高应对复杂局面的能力。

(四)口岸管理体制改革是我国行政体制改革的深化发展
党的十七大报告指出,要加快行政管理体制改革,建设服务型政府。

强调行政管理体制改革是深化改革的重要环节。

具体而言,要形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

在此基础上,中央进一步明确,要规范垂直管理部门和地方政府的关系;加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制;精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。

十一届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案很好地体现了中央的上述要求,围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,开始探索实行职能有机统一的大部门体制,也为口岸管理体制改革提供了范例。

四、口岸管理体制改革的框架设想
(一)以归口管理为原则实施中央对口岸的垂直领导
借鉴国务院实施大部制改革的理念和方法,将现有海关总署、质检总局、边防总局进行机构合并,在此基础上成立一个新的政府机构(以下简称/新机构0)。

由新的机构代表国家统一行使口岸开放的规划、审理、批准,实施进出境的统一监督管理。

即由新的机构牵头,会同中央编办、外交部、国家发改委、公安部和交通运输(铁道、交通)等共同承办口岸开放的审理、检查验收;由新的机构负责实施口岸进出境管理,包括进出境人员、进出境货物、物品及运输工具的检查查验、检验检疫,查处和打击进出境环节的违法犯罪,征收税费,进出境执法国际互助和对外交流合作。

同时,新机构的下属机构也应实行统一管理的垂直领导体制。

(二)以机构属性为依据确定管理体制
考虑到新机构维护国家主权、边境和经济安全的需要,应同时赋予新机构行政管理权和刑事执法权。

刑事执法权的实现方式,可以有两种办法,一是通过修改法律直接赋予新机构刑事执法权,由新机构一口管理。

二是借鉴缉私警察和边检的模式,根据边检和公安的性质,确立以新机构管理为主,与公安双重领导的管理体制,在一个机构内保留两种性质和编制的两支队伍。

对于新机构的级别,考虑到机构合并带来的职能和作用方面提升,可以参照环境保护总局升格为环境保护部的做法,将新的机构列入国务院正式组成部门。

同时,各地的下属基层单位也应进行实质性的整编。

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(三)以职能任务相邻为准则划分内部机构职能
内部机构的设置可根据职能划分来确定。

从职能划分上,可作如下区分:一是旅客检查现场。

包括对运输工具的检查、检疫处理和监护,对进出境旅客(证件)及其物品的检查、验放等;二是窗口通关现场。

受理货物申报、单证处理、税费计征、信息化处理;三是现场查验职能。

主要是对进出境货物的查验、检验、化验取样等;四是综合管理职能。

如注册登记、备案、有关申请受理等前期和后续管理;五是技术类专业管理,如化验、检疫、价格审定、单耗审核和核销、认证、原产地管理、企业稽查等;六是查处违法职能。

如反走私、反偷渡、反恐、反洗钱等;七是法制等其他业务综合管理;八是内部资产管理和后勤保障部门;九是中介机构和社会化服务企业的职能管理。

(四)以知识结构相近性为前提确定专业管理
应统筹口岸管理各部门的已有资源,以知识结构相近为原则,优势互补,各取所长,最大程度发挥技术设备、人员的能量,提升口岸管理专业化水平。

从内部人员的组合上,原海关人员可以负责商品归类、审价、税费征收、统计、监管、风险管理、加工贸易管理;原国检人员可以以货物的专业认定、化验、品质检验、动植物卫生检疫、工艺审核和单耗管理、原产地管理为主;边防和协助武警主要负责运输工具的监护、物品货物的查验、口岸巡查、区域卡口管理,同时可以参与打击走私;缉私和边防人员主要负责稽查、调查、侦查等反走私、反偷渡等职能。

(五)以实现/单一窗口0为目标实施流程再造
口岸管理涉及的内容很多,查验部门的工作对象主要是进出境的旅客、货物、物品和承载的车辆、船舶、飞行器,以及和进出境相关的收发货人、代理人等等。

口岸管理体制改革的核心任务就是根据口岸类型类别、物流人流的不同渠道和管理对象的差异性,定向设计管理模式,构建具有广泛适应能力的多样化口岸管理体系和科学完整的监管流程,统筹发挥各支力量的长处和优势,合理调配监管力量,使监管职能更加清晰,监管效能最大化,真正形成一次申报、一次查验的职能群体组合)))即新的大通关模式(以货物通关为例):通关前期:一次性完成对申报企业的注册登记、备案和审查、培训;实施计算机联网和数据传输;设置监管所需的技术标准、监管条件、风险参数、通关规范,
开发管理程序和应用软件。

如图所述,在中期:对进出口货物实行一次申报、一次查验的监管制度。

可根据市场动态、行业特点、商品属性、贸易条件和监管性质,将进出境货物分为法检商品与非法检商品、涉税货物与免税货物、贸易管制货物和非管制货物、高风险货物和低风险货物,实行分类通关管理,分别组织实施不同监管要求的检查、检验(疫)工作和税费处理。

在后期:主要办理核放手续,签发各类检查检验(疫)报告(证书)、进出口报关单或证明书,提供中介公正服务、贸易统计、价格咨询、价值鉴定等有偿服务。

办理异常情况的核实和删改单处理。

办理涉嫌违规违法情事的调查(侦查)处理。

五、实施口岸管理体制改革
需注意的几个关键环节
(一)中央政府的正确决策和组织推动是实施口岸管理体制改革的根本前提
口岸管理体制改革事关大局,意义深远,是一次体制机制的大调整,是机构权责和利益关系的大整合。

涉及海关、国检、边防、部队、公安等多个部门,从中央到地方的各个层级,其过程必然经历多方面的博弈、冲突、阻碍、对立、矛盾、阵痛,所以必须得到中央最高决策层的坚定支持和大力推动。

(二)强化主责部门的法律地位,调适口岸部门的法律授权是实施口岸管理体制改革的重要保障口岸管理体制改革也是一次法律制度的大调整。

5国境卫生检疫法6、5商检法6、5边检条例6等口岸管理的法律法规,大都建立在八十年代末、
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九十年代初,已经不能完全适应改革开放的新形势。

实施口岸管理改革更需要法律的支持和保障,须通过法律的途径明确新机构的性质、归属和执法主体,授予行使职权所需的法律权力,保障口岸管理体制改革依法顺利有序推进。

(三)科学设计新型通关模式是实施口岸管理体制改革的核心内容
以适应对外开放和深化改革,顺应国际贸易和物流规律为前提,以科学发展观为指导,以高效便利、规范管理、一口对外、统筹兼顾为原则,科学设置机构职责任务权利,优化资产装备人员配置,科学设计新的通关管理模式,做好制度设计、方案拟定、调研论证和试点推广工作。

(四)构建与新体制相匹配、与改革目标相一致的标准规范和系统平台是实施口岸管理体制改革的必要条件
建议按照世界海关组织(WCO)的倡导,以WCO数据元和全球货物统一代码(UC R)为基础,明确数据元的名称、定义和适用范围,逐步实施以WCO数据元和全球货物统一代码(UC R)为基础的数据交换,实现整个通关数据模型的标准化和规范化。

建议沿用电子口岸系统的既有成果,同时对其作匹配性改良,和功能上的优化完善,使其更加适应新体制的要求。

(五)/总体规划、分步推进0是实施口岸管理体制改革的基本方法
口岸管理体制改革是一个系统工程,应有步骤、分阶段地稳步实施和推进。

首先,进行项目立项,开展充分调研,拟定总体规划。

其次,选取有条件、有代表性的口岸进行试点,逐步形成适合我国口岸特点,具有推广价值的改革经验。

然后,从制度、政策、法规等方面进行完善,在全国范围内全面推进改革。

(责任编辑唐龙桂)
参考文献
1、海关总署办公厅:5国家/十一#五0口岸发展规划6,2006年。

2、海关总署办公厅:5我国实施/单一窗口0制度的对策研究报告摘要6,2007年。

3、海关总署办公厅:52004)))2010健全口岸管理机制指导方案6,2005年。

4、国务院办公厅:5关于加强电子口岸建设的通知6,2006年。

(上接第70页)
型,通过对该模型的分析得出:海关物流监控部门与物流企业之间如果建立起长期稳定的共生关系可以节约社会资源、提高企业经营效益,有利于服务型海关的建设进程。

(责任编辑吴江)
参考文献
1、吴艳,陈秋玲:5基于共生理论的上海创意产业集群价值取向探究6,5经济论坛62006年10月。

2、姜启源,谢金星,叶俊著:5数学模型6,高等教育出版社,2005年,第184-192页。

3、郭莉,苏敬勤:5基于Logistic增长模型的工业共生稳定分析6,5预测62005年第1期。

4、王杰,王永全,孔良:5建立严密监控体系加强海关实际监管)))上海海关现代海关制度研讨物流监控分课题报告6,上海海关内部刊物,2003年。

5、李尚峰:5服务:政府管理关系的合理内核6,5前沿6,2005年第5期。

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