国外如何治理空气污染

国外如何治理空气污染
作者：李玲
来源：《汽车与安全》2014年第03期
一是制定完善的大气污染防治法律体系
空气治理需要顶层设计和法制保障，明确各级政府、各方主体的责任。

大气污染防治涉及自然生态环境、产业结构、城镇体系、跨界合作和生活方式等方面，是一项涉及多种时空条件转换的长期系统工程。

因此，大气污染治理需要顶层设计和统筹规划，通过法律、行政、经济等手段有机结合，将污染源控制、污染处理、污染监测、污染警示、污染疏散等环节系统地融入到城镇化、工业化进程中，并针对不同污染源、不同区域和不同发展阶段制定专项的大气污染防治法规条例。

英国早在19世纪就制定了阿尔卡利法和公共卫生法，并于1956年颁布了专门针对大气污染的《清洁空气法》。

美国于1955年颁布了《空气污染控制法》，并于1963年制定了《清洁空气法》，成为大气污染防治的主要法律依据。

在政府、企业、公众三元治理机制中，政府应承担起顶层设计、法制建设、法制监管等责任，企业应主动降低污染排放、遵守相关污染法，民众则应倡导低碳生活，并积极发挥监督作
用。

通过立法使大气污染诉讼和补偿制度成为空气治理的重要手段，并以此为借鉴不断完善和规范大气污染的标准和治理措施。

二是明确各级政府大气污染防治的权责
美国1970年修订的《清洁空气法》明确了联邦负责制定全国空气质量标准，州负责制定本州达标方法与时间表，地方负责具体实行，并针对本地特殊情况对此进行补充的大气污染防治三级管理体制。

联邦政府专设环保局进行管理，并成立空气质量顾问委员会为总统提供决策服务。

英国《环境保护法》和《国家空气质量战略》提出中央政府制定统一的国家空气质量战略，但市郡政府有权在无法达到国家空气质量标准的区域申请成立空气质量管理区，并制订远期空气质量行动计划以达到国家标准；国家环境局综合控制大型、危险的工业设施，地方政府监管小型、危险程度低的工业设施；国家成立空气污染健康影响委员会，评估各空气污染区对人体健康的影响。

三是划定大气污染控制区域，实行区域联动
大气污染具有区域性特征，因此各国均采用区域控制的办法。

美国《空气质量法》划定了空气质量控制区以协调各州间的大气污染问题。

1976年加州率先建立了控制区域空气污染的政府实体“南海岸区域空气质量管理区”，并赋予其立法、执法、监督、处罚的权利，通过制订并推行空气质量管理计划、排污许可、检查、监测、信息公开和公众参与等方式实现减排目标。

众所周知，几十年来，加州的汽车尾气排放标准一直比美国其它各州的标准要求高，以满足其旅游胜地对空气质量要求高的需求。

四是控制工业污染，推动产业转型和能源转型
1.强制推行工业和能源领域污染治理，鼓励产业结构调整和循环经济模式。

英国规定了污染工厂的酸性上限浓度和烟雾浓度，并在相关法案的支持下，强制关闭或转移大型污染设施。

20世纪80年代，随着全球制造业向发展中国家转移，发达国家对工业污染的控制全面转向为产业结构调整，着力于发展高科技产业、服务业和绿色经济产业。

同时欧洲和日本政府开始大力倡导循环经济，鼓励企业采用先进的清洁生产工艺和技术，并倡导在企业内部、企业之间、产业园区中构建废弃物相互利用的循环经济体系。

2.工业治理思路从排放浓度控制向总量控制转变。

早期发达国家的大气污染物排放控制以浓度控制为主，20世纪80年代以后各国修订相关标准时均引入了排放总量控制。

以日本为例，其总量控制分为排放口总量控制和区域总量控制。

排放口总量控制以最高允许排放总量和浓度为基础，以不超标为要求。

区域总量控制以排放总量的最低削减量为基础，以削减达标为要求。

政府对排放总量、总量削减计划、额度分配等均进行了严格界定。

3.推进能源结构转型，鼓励新能源应用。

1973年的石油危机倒逼发达国家降低能源需求，提高能源效率，并推动能源结构转型。

五是倡导低碳生活方式，加强城市、交通等领域的排放管理
1.重点治理交通污染。

20世纪80年代，交通污染取代工业污染成为发达国家空气质量的首要威胁，英国91.8%的空气质量管理区主要污染源来自交通排放，因此各国均加强了交通污染治理。

主要措施包括：（1）提高并统一新车排放标准。

英国从1993年起要求所有新车必须加装催化器以减少氮氧化物污染，并在伦敦市中心设立污染监测点，对超标车辆罚款。

美国加州要求1994年后出售的汽车全部安装“行驶诊断系统”，及时监测机动车的工作状态，让超标车辆及时脱离排污状态和接受维修。

（2）推广清洁能源。

各国均大力推广使用无铅汽油。

日本还积极开发轻油低硫磺化和柴油汽车低公害化的新型技术。

2000年以后，英国大力投资发展氢燃料电池公共汽车。

（3）限制私家车行驶，积极发展公共交通。

伦敦的主要措施包括提高市内停车费用、出台“堵塞费”以限制私家车进入伦敦城、设立1000英里长的公交专用道和自行车步道网。

东京都市圈以轨道交通为主，已经形成了2000公里长，500个车站的轨道交通网络，承担了东京圈80%以上的城市客运交通量，远高于世界其他大城市。

2.重视城市绿地建设和管理。

2010年英国绿化带总面积约1.6万平方公里，占英国国土面积的13%，这些绿化带有效地置换了城市空气。

3.鼓励居民使用节能电器。

20世纪70年代，英国政府便开始鼓励市民和商家使用节能电器，其后美国也建立了电器使用的“节能标签”制度和“能源之星”标识体系，并给予使用者财政补贴和税收优惠。

六是鼓励低碳建筑和低碳社区建设
1993年，英国环境、交通、建筑研究等部门共同开发了衡量建筑物能源利用效率的能源效率标准评价程序。

2007年，英国政府宣布将在全国建设10个生态镇，并宣布将对所有房屋节能程度进行“绿色评级”，要求从2016年开始，所有新建住宅必须实现“零排放”。

英国的贝丁顿社区已经成为世界低碳社区典范。

以下是国外治理大气污染的具体做法：
欧洲
欧洲重视跨区域环保的合作，针对大气污染物的跨界输送问题，各国签署了一系列跨国协议。

这些协议规定了一定期限内，各国硫氧化物、氮氧化物等跨国输送的大气污染物的削减
量。

1979年，在联合国欧洲经济委员会支持下，欧洲诸国签署了远距离跨国界空气污染条约；1985年，在芬兰赫尔辛基，欧洲国家签署第一硫协议，对硫的排放进行了限制；1994年签署的第二硫协议，第一次在生态系统的沉降方面制定方法，以减少实际沉降和临界沉降量之间的差距。

20年间欧洲空气污染控制的国际合作在减少排放和改进环境质量方面作用明显，1980年到1996年欧洲二氧化硫排放量从 6000万吨减少到 3000万吨。

伦敦
英国环境部2011年发布的数据显示，2009年，英国PM2.5的排放量与1990年相比下降了55%。

英国政府制定了世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》。

法律规定在伦敦城内的电厂都必须关闭，只能在大伦敦区重建。

要求工业企业建造高大的烟囱，加强疏散大气污染物。

还包括要求大规模改造城市居民的传统炉灶，减少煤炭用量，逐步实现居民生活天然气化，冬季采取集中供暖。

上世纪80年代后，交通污染取代工业污染，成为伦敦空气质量的首要威胁。

政府优先发展公共交通网络、控制市区内的汽车数量。

从1993年起要求所有新车必须加装催化器以减少氮氧化物污染，并在伦敦市中心设立污染监测点，对超标车辆罚款。

伦敦市政府在街道使用一种钙基粘合剂用来治理空气污染，吸附空气中的尘埃，目前监测结果为这些区域的微粒已下降了14%。

2000年以后，英国大力投资发展氢燃料电池公共汽车。

伦敦绿化带始建于20世纪40年代，2010年绿化带面积达4841平方公里，而建筑区面积仅为1577平方公里。

同年英国绿化带总面积约1.6万平方公里，占英国国土面积的13%。

这些绿化带有效地净化了城市空气。

米兰
近年出台法规要求空气质量连续超标12天则全城禁车。

工作日7时至19时，污染严重的汽车必须缴纳2至10欧元的税才能进入市区。

美国
美国是汽车工业大国，然而，美国的空气质量却保持在污染最低的水平。

美国有清洁空气法，半个世纪以来一直不断修改和完善。

鉴于汽车尾气对空气质量的污染，美国一直致力于治
理汽车尾气排放污染，并制定了一系列的政策。

根据可吸入颗粒物水平，环保署还将各地的空气质量分为三类：未达标、达标和虽然数据不足但可被认为达标。

如果某个区域被列为未达标，所在的州和地方政府需要在3年内制定执行计划，列出如何减少导致可吸入颗粒物聚集的污染物排放，以达到并保持空气质量标准。

PM2.5的标准是由美国在1997年提出的，主要是为了更有效地监测随着工业化日益发达而出现的，在旧标准中被忽略的对人体有害的细小颗粒物。

PM2.5指数已经成为一个重要的测控空气污染程度的指数。

到2010年底为止，除美国和欧盟一些国家将PM2.5纳入国标并进行强制性限制外，世界上大部分国家都还未开展对PM2.5的监测，大多通行对PM10进行监测。

加州要求1994年后出售的汽车全部安装“行驶诊断系统”，即时监测机动车的工作状态，让超标车辆及时脱离排污状态和接受维修。

改造设施减少炼油厂和加油系统的碳氢化合物（臭氧前体物）的排放，禁止开放式燃烧垃圾，建立快速物流系统等。

目前，所有州都要求汽车加装催化转化器，在汽车上安装“行驶诊断系统”，及时监测机动车的工作状态，让超标车辆及时脱离排污状态和接受维修。

此外，美国还在通过其他手段控制汽车污染。

设计“绿色”汽车发动机以控制有害气体排出，使用低污染燃料，如天然气、甲醇、氢气。

对新能源汽车如混合动力车及纯电动车，政府一直提供免税和贷款补贴，鼓励民众选择更环保的车型。

美国不仅及时发布公众易懂的信息，还向公众提供在空气污染的日子如何保护健康、平时如何“从我做起”提高空气质量的小贴士。

美国大气污染控制有其自身的特点，尤其值得提出的是排污权交易。

20世纪70年代以来，美国环保局尝试将排污权交易用于大气污染源管理，逐步建立起以气泡、补偿、银行、容量节余为核心内容的排污权交易体系。

这一时期，排污交易只在部分地区进行，涉及二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、一氧化碳和消耗臭氧层物质等多种大气污染物，交易形式也是多样的，为后来全面实施排污权交易奠定了基础。

1990年《清洁大气法修正案》通过后，美国联邦政府开始实施酸雨控制计划，排污交易主要集中于二氧化硫，在全国范围的电力行业实施，有可靠的法律依据和详细的实施方案，成为迄今为止最广泛的排污权交易实践。

美国二氧化硫排放权交易的实践表明，排污交易具有显著的环境和经济效果：二氧化硫排放削减量大大超过预定目标，排污许可的市场价格远远低于预期水平，充分体现了排污权交易能够保证环境质量和降低达标费用的两大优势。

东京
随着经济发展，日本对于大气污染的标准越来越严格，同时对于大气污染的定义也在发生变化。

最初日本《排烟规制法》主要是防止排烟，因为制定时日本燃料还是以煤炭为主，之后随着燃料从煤炭转为石油，这样大气中硫磺酸化物排量就在增多，并且法律连汽车排出气体都没有涉及。

为了全面防治大气污染，日本在1968年重新颁布《大气污染防治法》。

但是这个法律颁布后并没有改变日本的大气污染情况，在民众压力下，这个法律在70年代被大幅度修改，增加了各级政府对大气污染者的处罚权力，这样才对污染大气环境的活动有所限制。

2000年12月东京都制定相关条例，规定达不到PM2.5排放标准的柴油汽车禁止在东京都内行驶。

并要求尽快安装减少PM2.5排放的过滤器装置，设置了“柴油机汽车对策推进本部”，并定期在高速公路入口及休息区进行相关检查。

大多数的汽车企业在生产设计柴油机汽车的时候就加装过滤器，越来越多的旧车也开始安装过滤器。

日本还积极开发轻油低硫磺化和柴油汽车低公害化的新型技术。

在治理污染的历史上，日本东京曾经大力提倡植树种草，甚至规定“每买一辆车就要种一棵树”。

日本政府的主要治理方法是发展公共交通和地铁。

人们上下班大多坚持地铁出行，只
有在周末休闲的时候才会开车，这就从根本上大大减少了汽车尾气的排放量。

墨西哥
由于城市化进程加快，从20世纪80年代开始，墨西哥城的空气污染就非常严重，加上墨西哥城三面环山的地理位置不利于污染物扩散，一度成为世界上空气污染最严重城市之一，甚至有人以“鸟儿飞着飞着就从空中坠亡了”来形容其严重程度。

1992年，墨西哥城被联合国宣布为全球空气污染最严重的城市。

严峻的形势迫使墨西哥城市政府不得不在改善空气质量方面下大力气，如先后制定《生态平衡与环境保护法》、《反污染总体规划》等法规，把对环境资源的保护提高到了国家安全的战略高度，并建立自动监测系统，制定两级大气紧急处置方案，加大与环境保护和新能源开发相关的科研投入，扩大绿化面积等。

车辆尾气排放是造成墨西哥城空气污染的罪魁祸首。

为了改善空气质量，墨西哥城市政府在控制车辆尾气排放方面花了大量功夫，包括更换尾气排放严重的老旧车辆，使用无铅汽油和天然气等清洁能源，大力发展公共交通，实施车辆限行措施，征收高额汽油税，搬迁炼油厂和其他工厂等等。

值得一提的是，和其他一些国际大城市一样，车辆限行也是墨西哥城治理大气污染和交通拥堵的重要举措之一。

从1989年开始，墨西哥城市政府推行“今天不开车”政策，每辆车车身上都贴有红、黄等5种颜色之一，每种颜色各对应一个工作日，即那一天不许上路行驶。

这一政策刚推出时，一定程度上缓解了交通拥堵，但也随之出现负面影响。

因为大多数家庭为了绕开政策，购买了不止一辆私家车。

2000年，政府对这一政策做出调整，规定所有车辆每半年都要接受尾气排放检查，车龄超过10年的老车就配以彩色车牌，每周有一天不能上路，超过15年的车辆每周必须停驶两天。

此外还根据车辆的排放状况发放不同的环保标志，即：按照车辆执行排放标准的严宽程度分别发放“00”、“0”、“1”和“2”号标志。

“00”和“0”号标志车辆行驶不受限制；凡贴有“1”和“2”号标志的车辆，平时每周有一天全天全城停驶。

在大气污染紧急状态（一氧化碳超标）时，第一阶段（即头3天）先对“2”号标志车辆实行单双号行驶限制，第二阶段（即3天以后）“2”号标志车全部停驶，“1”号标志车每天早上5：00至晚上22：00期间限行。

经过20多年的努力，墨西哥城的空气质量得到很大改善，得到了各方认可。

据统计，从1990年至今，墨城空气中的铅含量已经下降了90%；引发哮喘、肺气肿甚至癌症的悬浮颗粒减少了70%；一氧化碳和其他污染物的排放量也已经大幅下降；臭氧水平从1992年至今下降了75%。

发达国家的案例表明，空气污染的治理，必须是配套体系治理并多管齐下。

除了技术上的保障，还要有立法、资金、人才的配合。

最为重要的还是观念的转变，经济发展的根本目的在于为社会成员提供更为优质的生存环境。

因此，在追求GDP的高速增长的同时，兼顾人居和自然环境的可持续发展，应该成为今后思考的重要方向。