中国入世第一案

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中国入世第一案“美国201钢铁案”尘埃落定
世贸组织裁定美国违规
“美国201钢铁案”是2002年3月5日，美国依据“201条款”宣布对10类进口钢铁产品实施保障措施，根据该方案，美国将对板坯、板材、长材等进口的主要钢铁品种的进口征收高达30%的关税，期限为三年，于3月20日实施。

这一措施涉及欧盟以及日本、韩国、中国、俄罗斯、乌克兰、巴西等国钢铁产品的对美出口。

保障措施出台，有关专家估计，美国实施钢铁保护措施将给中国钢铁企业造成12亿美元的损失。

世贸组织对美国钢铁保障措施的裁决，使这一长达一年半之久的贸易争端有了一个明确的结果，它将对国际钢铁贸易格局和中国钢铁出口走向产生巨大的影响。

中国外经贸部就美国总统布什公布进口钢铁２０１案最终结果表明立场指出，美国政府的这一决定不符合世贸组织规则，中国政府将保留向世贸组织争端解决机制提起申诉的权利。

一、美国限制钢铁进口的历史及其影响
美国是世界上最早对进口产品适用“贸易救济法”（trade remedy laws），从而对国内产业进行贸易保护的国家之一。

有资料显示，从1897年美国对原产于德国、阿根廷、丹麦、荷兰、法国、比利时和原奥地利－匈牙利的糖提起反补贴立案调查，至2001年底，美国共对进口产品提起不少于2771件反倾销和反补贴调查。

从1974年《美国贸易法》制定以来，直至2001年底，美国共提起了73起保障措施立案。

2002年，美国正在实施的贸易保护措施约308项，其中反倾销措施令248项、反补贴措施51项、保障措施9项。

在美国贸易保护措施调查中，钢铁产品成为主要受调查产品之一。

根据可获得的资料的记载，美国对钢铁进口进行贸易保护措施调查最早可追溯到1921年。

在该年度中，美国共对从德国、法国等国家和地区进口的钢铁及钢铁制品提起了5件反倾销调查。

从1921年至1979年的59年间，美国共对进口钢铁提起了100多件反倾销和反补贴调查，年均立案数约为1.7件，在其年均反倾销和反补贴总立案中所占比重不足10％；1980年至2001年底，美国对进口钢铁提起的反倾销和反补贴调查立案数大约为538件，年均立案数约为25件，在其年均反倾销和反补贴总立案中所占比重约为42％；而从1995年至2001年短短7年时间里，贸易保护措施立案数（含3起保障措施立案）则高达约201件，年均约为29件，在其年均贸易保护措施总立案中所占比重高达66％。

2002年，美国对钢铁产品正在实施的贸易保护措施约179项，在所有贸易保护措施中所占比重为58％。

采取反倾销、反补贴和保障措施等贸易保护措施，能在一定程度上起到限制进口、保护国内相关产业、为该产业的调整提供一个较长的缓冲期、增加财政收入甚至促进经济复苏等作用。

但美国是全球钢铁的主要进口国。

以1999年为例，美国当年共进口钢铁3310万吨，在经济合作组织（OECD）成员国总进口量（9420万吨）中所占比重为35％。

因此，美国对钢铁进口所采取的任何限制措施均可能给全球钢铁贸易带来一定的影响。

钢铁保护之风盛行也可能引起国际钢铁贸易格局的动荡，减少钢铁市场和价格的可预见性。

这种状况除了对本国相关行业及消费者带来不利影响之外，也可能对出口国和地区的生产、就业等带来不利影响。

20世纪90年代，国际市场上钢铁产品的价格非常不稳定，这与钢铁领域的贸易保护措施的影响应该说有一定的关系。

同时，如果频繁采取与多边贸易规则不符的贸易保护措施，则有可能被认为在向出口国和地区的钢铁生产商转移本国钢铁行业重组的成本，这无疑会被视为是一种旨在向外国出口生产商转嫁损失的不公平行为，其结果是使出口国和地区的钢铁生产商被置于与立案国生产商不同的位置上。

此外，如果一项保护措施带来全球范围内的连锁反应，带动其他国家和地区纷纷跟着采取贸易保护措施，则不仅仅是对全球钢铁贸易带来影响的问题，有可能在更大的范围内对世界贸易产生影响，从而不利于贸易自由化目标的实现。

二、美国对钢铁进口采取保障措施的原因及其影响
美国对外宣称，美国钢铁行业在美国经济中起着重要的作用。

但其他钢铁生产国一直对钢铁市场进行干预，对其钢铁业直接提供财政支持，造成全球钢铁产量严重过剩，世界市场供大于求。

因此，美国产业受到了严重的影响。

现在，美国钢铁行业财务困难，利润大幅下降，投资和市场份额收缩，许多企业已经寻求破产保护。

美国对钢铁进口实施暂时的保障措施，是为了给美国钢铁产业提供一个机会，使之调整适应外国钢铁的大量进口。

但人们普遍认为，在将于2002年11月举行的国会中期选举中，总统为共和党争取钢铁工人的选票，以及在经合组织（OECD）中给久拖不决的钢铁全球限产谈判施加压力，并且利用保障措施给钢铁业提供产业调整的机会等，是美国采取保障措施的真正原因。

事实上，美国钢铁产业的现状，很大程度上归咎于美国国内产品竞争和产业结构的问题。

2000年，美国钢铁产量1.12亿吨，是世界第三大钢铁生产国。

美国有13家综合钢铁厂（integrated producers），65家小钢厂（minimills）。

小钢厂技术先进，生产成本低，员工包袱轻，其生产的产品对综合钢厂形成了有力的竞争，压低了产品的价格。

而综合钢厂由于需要承担的退休员工社会保障成本过高等原因，技术更新和产业调整缓慢。

美国钢厂众多，形成了产量过大，产品整体竞争力不强状况。

相比之下，20世纪90年代，欧盟对其钢铁行业的结构进行了大刀阔斧的调整，主要是通过实施较为严格的政府资助管理规则和竞争规则，对钢铁结构进行市场化调整。

钢铁行业兼并收购之风盛行。

欧盟多数钢铁产品由少数几家在全球钢铁行业最具效率的钢铁公司生产，在全球钢铁10大钢铁企业中，欧盟就占了5家。

其结果是欧盟钢铁行业在国际钢铁市场上的竞争力得以提高。

美国将钢铁行业的困难归咎于进口增加，并且对进口采取限制措施，在世界上引起了强烈的反应。

钢铁生产国纷纷指责美国的贸易保护主义做法，认为这将对刚刚开始的WTO多边谈判造成不利的影响。

欧盟、日本、韩国等国家与美国举行了《保障措施协议》项下的磋商。

由于美国限制钢铁进口的措施，使得原来向美国出口的钢铁流向其他国家，一些国家对这种“贸易转移”可能产生的对本国钢铁行业的影响进行调查，其中，欧盟于2002年3月，对进口钢铁产品采取临时保障措施。

此外，欧盟、日本等国家还向WTO通报了准备对美国产品实施贸易报复的清单。

同时，欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰和巴西等国家将美国保障措施提交WTO，要求裁决其违反WTO的有关规定。

这在WTO争端解决的案件中，无论从涉及国家的数量，还是从对贸易的影响，都是首屈一指的。

三、中国的反应
中国数亿美元的对美出口钢铁产品受到美国保障措施的影响，保障措施出台后，有关专家估计，美国实施钢铁保护措施将给中国钢铁企业造成12亿美元的损失。

因此，2001年6月28日，美国国际贸易委员会正式决定立案对钢铁产品进口进行调查后，中国政府即发表声明，表示中国政府对此严重关切，并将全力维护中国钢铁行业的正当权益并密切关注事态的进展。

2002年3月5日美国总统公布对进口钢铁201保障措施调查案最终救济方案后，中国政府发表声明，认为美国政府的这一决定将对中国钢铁企业对美正常出口造成严重影响，使企业蒙受巨大损失，中国政府表示强烈不满；美国钢铁产业当前面临的问题不能归咎于外来进口，中国钢铁产品的少量对美出口更是不足以对美国钢铁企业构成损害或损害威胁（业界人士认为，2001年中国钢材对美出口70万吨，不足以对年产8000万吨的美国钢铁业构成损害或损害威胁。

）；美国政府的这一决定不符合世贸组织规则，中国政府将保留向世贸组织争端解决机制提起申诉的权利。

中国政府根据WTO保障措施的有关规定，于3月14日向WTO提出就美201钢铁保障措施案与美国进行磋商。

中国政府同时发表声明指出，美国作为世界主要贸易大国之一，对维持国际贸易秩序负有重大责任，应当充分考虑到此举对国际贸易秩序造成的重大损害。

事实上，美国钢铁产业当前面临的问题不能归咎于外来进口，而是其内在产业结构不合理所造成的。

采取保护主义措施只会阻碍产业结构的良性调整，而无助于问题的解决。

况且，中国向美国出口相关钢铁产品占美国进口同类产品比例很小，根本未对美国钢铁业造成严重损害，中方要求美方应充分注意到中国的具体情况，妥善解决该问题。

中美两国互为重要的贸易伙伴，两国经济具有很大的互补性。

中方希望通过双边磋商尽快解决中国关注的问题，避免中美经贸关系受
到损害。

3月22日，中国与美国的201钢铁保障措施在华盛顿进行了磋商。

磋商中，中国代表团严正声明美方的做法违反了WTO的有关协议，并着重要求美国政府正视中国是发展中国家的事实，对中国输美全部钢铁产品适用发展中国家待遇。

此外我代表团还向美方提供了贸易补偿要求，并声明保留根据WTO协议采取进一步措施的权利。

3月26日，中国正式要求与美国进行WTO《争端解决谅解》项下的磋商。

4月11、12日，中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威6方就美国“201钢铁保障措施”在日内瓦与美方举行了WTO《争端解决谅解》项下的磋商。

磋商中，6方均对美国违背WTO有关规定、实行贸易保护主义的保障措施表示遗憾，要求美国立即终止该措施。

中国代表团还就涉及中国实质利益的问题重点阐述了中方立场。

磋商结束后，6方发表了联合新闻声明。

鉴于中国政府已根据WTO的有关规定与美就有关问题进行了保障措施和争端解决机制项下的正式双边磋商，但美方未对中方提出的关于补偿、排除等要求给予明确答复。

按照WTO相关程序规定，我驻WTO代表团于5月17日（日内瓦时间）向WTO货物贸易理事会递交了中国对美部分产品中止减让产品清单，清单中包括自美进口的部分废纸、豆油和电动压缩机。

中国将在WTO争端解决机构最终裁决美国201钢铁保障措施违反WTO有关协议后，对来自美国的上述产品加征24％的附加关税，加征后的关税额为9400万美元5月27日，中国正式向WTO请求设立专家组。

中国是继欧盟、日本、韩国之后第4个向世贸组织提出成立专家组要求的地区和国家，世贸组织决定，同意在6月7日召开争端解决机构的特别会议，讨论中国常驻世贸组织代表团提出的任命专家组的要求，以解决与美国的钢铁贸易纠纷。

这也是中国加入世界贸易组织以来，向世贸组织争端解决机构提交的第一个案例要求。

WTO于6月24日设立本案中国专家组。

后根据WTO的有关规定，争端各方进行协调，由同一专家组审理中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、挪威、新西兰和巴西8方提出的请求。

2002年3月至5月，欧盟、中国等八个WTO成员先后针对美国的保障措施启动WTO争端解决程序。

根据WTO争端解决规则，设立单一专家组，审理所有起诉方的申诉。

加拿大、中国台北、古巴、马来西亚、墨西哥、泰国、土耳其、委内瑞拉成为本案第三方。

此外，中国自5月21日开始，对部分钢铁进口产品进行保障措施调查，并从5月24日起的180天内，对9种钢铁进口产品（普通中厚板、普薄板、硅电钢、不锈钢板、普盘条、普通条杆、普通型材、无缝管和钢坯）实施关税配额；关税配额内进口产品仍执行现行进口关税税率，关税配额外进口产品在执行现行进口关税税率的基础上加征7－26％的特别关税。

11月19日，外经贸部发布公告：一、自2002年11月20日起，对热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板（带）等5类进口钢铁产品实施最终保障措施。

最终保障措施采取"关税配额、先来先办"的方式。

在规定数量内进口产品仍执行现行适用关税税率，规定数量外进口产品在执行现行适用关税税率的基础上加征关税（10.3-23.2%）。

最终保障措施在实施期间将逐步放宽。

二、最终保障措施的实施期限为3年（包括临时保障措施的实施期限），自2002年5月24日至2005年5月23日。

三、不适用最终保障措施的临时保障措施涉案产品在临时保障措施实施期间加征的关税将予以退还，有关办法另行公布。

四、对进口份额不超过该类产品进口总量3％的原产于发展中国家/地区的产品不适用最终保障措施，但进口商需提供来自不适用最终保障措施国家/地区的产品原产地证明。

五、最终保障措施实施期间，对外贸易经济合作部可以根据有关情况的变化，依法审查最终保障措施的形式和水平。

至此，中国正式采取了第一个保障措施。

2003年 7月11日，美国201钢铁保障措施案专家组向WTO成员散发了专家组报告，裁定美国的措施违反WTO规则。

按照WTO争端解决规则，在无上诉的情况下，专家组报告将被争端解决机构通过。

当日，美201钢铁案的八个起诉方--欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰、巴西发表联合声明，对专家组的裁定表示欢迎，呼吁美国立即撤销违反WTO规则的措施。

声明指出，如果美国提出上诉，起诉方将继续合作，争取上诉机构维持专家组的裁定。

日内瓦的裁决一经公布，华盛顿立即表态——美国将继续上诉。

在上诉请求中，美国要求上诉机构对专家组认定美国的钢铁保障措施违反WTO规则的法律结论重新进行审议。

根据WTO规则，WTO上诉机构将审查
专家组报告中的法律问题，并且可以维持、修改或推翻专家组裁决。

2003年11月10日，世界贸易组织上诉机构就中国等成员诉美国钢铁保障措施一案做出裁决，认定美国201钢铁保障措施违反了世贸组织相关规则。

世界贸易组织上诉机构10日散发了关于美国201钢铁保障措施案的报告。

上诉机构基本维持了今年7月专家组的裁决，确认美国实施的钢铁保障措施违反了世贸组织相关规则。

上诉机构在报告中指出，美国实施的钢铁保障措施在不可预见发展和平行性方面等没有足够的法律基础，违反了世贸组织的相关规则。

世贸组织争端解决机构将在上诉机构报告散发后30天内通过该报告。

本案起诉方中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、挪威、新西兰和巴西对上诉机构的报告维持了专家组裁决表示欢迎，并在日内瓦发表联合声明。

声明指出，美国必须立即下调钢材进口关税，否则将面临数额高达数十亿美元的贸易报复。

如果美国在世贸组织争端解决机构通过该报告后，仍不撤消其钢铁保障措施，受影响的成员将有权采取有关报复措施。

欧盟已表示，如果美国在几周内不降低钢铁关税，欧盟将对香烟、速冻蔬菜和纸制品等价值4.35亿美元的美国进口产品征收100％的关税。

，涉及金额高达22亿美元，这些美国产品将因高昂的价格而被挤出欧盟市场。

日本和韩国的政府官员也随即表示，如果美国拒绝接受世贸组织裁决，日韩将考虑实施贸易报复措施。

世贸组织对美国钢铁保障措施的裁决，使这一长达一年半之久的贸易争端有了一个明确有结果，它将对国际钢铁贸易格局和中国钢铁出口走向产生巨大影响。

美国“201条款”时限为3年，仅仅实施了一年来就被裁决违规，这将大大减少中国预期的钢铁贸易损失。

当初，日本政府曾要求美国给予1．6亿美元的补偿，但谈判失败；中国政府方面要求补偿12亿美元，没有结果；欧盟谈判的价码为24亿美元也是无果而终。

此次美国钢铁保障措施被裁决违规，中国、欧盟等国家和地区成为最大受益者。

中国钢铁生产大国，产量超过1亿吨，在世界上名列前茅。

尽管中国有些企业针对美国“201条款”采取了相应措施，但中国整体的钢铁贸易状况仍遭受了近年来最严重的打击。

美国启动“201条款”后，法尔胜集团在去年7月30日前及时完成了"201条款”的调查问卷。

去年10月22日，美国国际贸易委员会就“201条款”调查情况进行表决，结果对钢丝绳这一产品作出了否定裁决，即该产品未对美国相关产业造成伤害，从而使钢丝绳排除在“201条款”涉诉产品之内。

保障措施护身利器可能成为新的贸易壁垒。

美国的保障措施，不但引发连锁反应，掀起新一轮向我国出口钢材的浪潮，而且欧盟、泰国、委内瑞拉等国家和地区也提出了限制钢铁进口的措施，有些国家还威胁将采取涉及农产品和其他工业品的报复性措施。

如此循环下去，可能引发全球范围内的贸易保护、救济以及交叉报复。

世贸组织原定于2003年12月1日批准其11月10日作出的关于美国对进口钢铁实施保障措施违反世贸组织规定的裁决，现已推迟至12月10日，这是由于美国表示，需要时间进行内部协调。

参与起诉美国钢铁保障措施案件的有关国家同意了美国的请求。

它们相信，既然美国要求延长时间，就表明美国政府将会在2003年12月10日或之前作出撤销钢铁进口关税的决定。

自从美国政府宣布对10类进口钢铁产品加征最高达30%的关税，期限为3年以来，此后两个月，欧盟、巴西、中国、日本、新西兰、挪威、韩国和瑞士8个世贸组织成员先后针对美国的做法启动了世贸组织争端解决程序。

2003年11月10日，世贸组织上诉机构发布了关于美国钢铁保障措施案的报告，基本维持了2003年7月专家组的裁决，即确认美国实施的钢铁产品进口关税违反了世贸组织相关规则。

而欧盟的贸易官员表示，美国已要求本案的8个起诉方推迟通过世贸组织上诉机构的报告。

如果推迟通过该报告，有助于美国彻底取消钢铁产品关税，从而避免欧盟等8个世贸组织成员采取相应的报复措施。

欧盟贸易代表拉米表示，欧盟希望美国撤销全部钢铁税，欧盟不打算就此问题与美国谈判。

如果美国不立即下调钢铁产品进口关税，在世贸组织正式通过裁决报告后5天，将自动对从美国进口的商品征收高达22亿美元的关税。

而日本已正式通知世贸组织，如果美国不撤销钢铁进口关税，日本将实施价值8500
万美元的报复性关税。

挪威也表示，将与欧盟一同实施制裁。

瑞士表示正在评估形势，尚未决定采取行动。

中国、巴西、韩国和新西兰均表示在2005年3月之前保留报复的权利。

据悉，受报复的美国产品包括钢铁产品、服装、酒类、苹果及打猎用品等。

美国钢铁保障措施争端解决的有关启示:
2003年7月11日，世贸组织专家小组裁定，美国对进口钢铁产品实施保障措施违反世贸规则。

包括中国在内的8个起诉方对此表示欢迎，呼吁美国立即撤销该措施。

2002年3月5日，美国总统布什宣布对进口钢铁产品实施保障措施。

此举在美国国内及国际社会立即引起了强烈反应。

2002年3～5月，中国、欧盟等8个世贸组织成员先后针对美国的保障措施启动世贸组织争端解决程序。

2003年7月11日，世贸组织专家小组初步认定美国的措施违反世贸组织有关规则。

中国等8个起诉方随后发表联合声明，对世贸组织专家小组的裁定表示欢迎，呼吁美国立即撤销违反世贸规则的措施。

这是中国加入世贸组织后，第一次运用世贸组织争端解决机制保护本国贸易和产业合法利益。

这场历时一年多的纷争终于有了进展。

但一个不容忽视的事实是，中国已经是世界上反倾销和保障措施的最大受害国。

2002年共有18个国家（地区）对我国共发起贸易救济措施调查60起，合计涉案金额近10亿美元。

可以肯定地说，今后一些国家针对中国出口产品采取各种贸易保护措施的情况会有增无减。

在这场历时一年多的钢铁官司中，我国政府和企业在合理利用世贸规则方面逐渐成熟起来。

一年多来，我国政府采取了一系列措施：2002年3月14日，我国政府向世贸组织提出就此问题与美国举行磋商；5月24日，我国对17类进口钢铁产品实施临时保障措施；11月20日，我国对5类进口钢铁产品实施最终保障措施；2003年2月1日，我国对超过进口限额加征关税的部分进口钢铁产品不再加征特别关税等。

同时，宝钢、攀钢等企业也反应迅速，积极配合政府运用国际贸易规则保护自身合法权益。

业内人士分析认为，我国政府采取的措施是对世界钢铁贸易战的正当反应和回应，是对一些国家单边贸易保护主义的抵制，将扭转钢材进口失控局面，起到消除和防止过量进口造成的产业损害、保持钢材市场价格相对稳定的积极作用。

业内专家指出，钢铁行业本身必须清醒地看到，今后几年的钢铁生产要从提高产品结构等方面进行战略性的调整，同时要尽快调整生产和出口策略。

另据《经济日报》报道，对于世贸组织专家小组的裁定，有国内媒体用“中美钢铁贸易战，我们赢了”的标题，其言过早。

尽管国际社会要求美国撤销保障措施的呼声很高，但美国贸易代表佐立克在钢铁保障措施的一次听证会上表示，从一年的实施过程看，美国政府所采取的措施是适当的，取得的效果是明显的。

因此，该项措施将按原计划执行到2005年3月。

我国驻美国休斯敦总领事馆经济商务室的一份报告《美国201钢铁保障措施实施一年回顾及启示》分析指出，从政治层面观察，美伊战争大局已定，美国的单边贸易保护主义立场将更趋强硬，美国政府有能力继续执行既定政策而不做大的变动；钢铁保障措施加上新的《农业法》、新的《国家能源政策报告》将为钢铁、农业和能源等利益集团带来巨大的好处，有利于美国总统布什在2004年总统大选时继续获得支持。

从经济层面观察，由于美国经济在2001年陷入衰退，政府降息、减税、增加军费开支等一系列刺激经济的措施效果不大，复苏进程缓慢，一些传统产业逐渐失去竞争力，失业率居高不下，国内贸易保护主义势力正日益抬头。

实施保障措施的目的之一就是为了换取国会通过贸易促进权法案，使布什政府促进贸易发展的计划得以付诸实施，其中包括进行多个双边及区域性自由贸易谈判。

分析表明，美国政府对钢铁保障措施的取舍仍将取决于其政治和经济利益的需要。

美国可能会迫于国际压力，分批免除部分钢铁产品的高关税，但不会轻言放弃该政策。

另一方面，如果美国提出上诉，8个起诉方要争取上诉机构维持专家组的裁定，也需要时日。

根据美国的法律，美国政府将于2003年9月对这一政策进行中期评估，以决定今后的政策走向。

该项政策走向的演变，还取决于8个起诉方与美国之间的博弈。

选自《国际商报》2003年11月12日。