电子政务中的信息孤岛

信息孤岛——电子政务面临的重要问题河北大学管理学院 11档案苏浩源[摘要]本文在大数据不断发展的今天，“信息孤岛”已是阻碍电子政务发展的最大障碍，也是电子政务信息整合与共享所要重点解决的难题之一。

本文结合具体实例探讨中国现阶段电子政务中信息孤岛产生的原因，分析信息孤岛对电子政务发展的不利影响，并提出了具体的解决措施以及部分案例。

[关键词] 信息孤岛电子政务信息融合中国经济学家吴敬琏曾经“炮轰”中国电子政务的四大弊端：一是重新建轻整合；二是重硬件轻软件；三是重管理轻服务；四是重电子轻政务。

的确，各级政府在推进电子政务方面，各自为政、自成一体、不联不通、信息封闭、重复劳动，缺乏有效整合，最终在政府大小部门间形成了一个个信息孤岛，隔断了部门业务上的内在联系，致使丰富的信息资源难以得到共享。

息孤岛是指相互之间在功能上不关联互助、信息不共享互换以及信息与业务流程和应用相互脱节的计算机应用系统。

而在整个信息技术产业飞速发展过程中，政府的电子政务系统也伴随着技术的发展而前进。

电子政务系统的变化速度快，政府进行的每一次局部的电子政务系统改变都可能与以前的应用不配套，也可能与以后的“更高级”的应用不兼容。

电子政务的本质逐渐被表面的硬件、软件系统和网络所遮盖，成为制约中国信息化发展的瓶颈。

一、电子政务中信息孤岛产生的原因及影响（一）政府有关领导对电子政务的认识偏差、重视程度不够等是电子政务中信息孤岛出现的重要原因之一。

虽然国内建成了许多电子政务系统，但往往是内部建设大而全，对外发布的信息则少之又少。

而且不少单位都以“保密”为借口，迟迟不肯在政务网站上对外发布信息，最终造成了一个个的信息“孤岛”，各单位尤其是基层政府大多把精力、资金都用在“内网”建设上，并没有以方便群众使用、提供高效便捷的服务为目的建成真正的网络平台。

再加上长期以来，许多政府机构把电子政务系统建设看作是拥有大量高配置计算机设备即可，经费投资方向自然而然地偏向于计算机基础设备，而忽略信息资源的建设，造成购置的信息基础设施闲置、资源浪费、信息化建设进入重硬轻软的认识误区导致信息资源的开发与利用滞后于信息基础设施建设，出现了电子政务中的信息孤岛现象。

（二）各系统开发的技术方式和标准缺乏统一是电子政务中信息孤岛出现的重要原因之一。

由于我国的电子政务尚处于发展初期，电子政务的发展还缺乏宏观规划，也没有提出明确的发展目标，更没有相应的组织机构，缺乏一个统一的组织对全国、本省或本地区的信息化工作进行长远规划，使得各地政府、部门和区域各自为战,重复投资建设的情况十分严重，导致各级政府采用的是不同版本的数据库。

一方面，这些数据库可能来自不同的厂商，各个数据库自成体系，互相之间没有联系，数据编码和信息标准也不统一，所以很难与其它部门的兼容，就会造成各部门之间很难联通和交流，成为“信息孤岛”。

另一方面随着信息技术的快速发展，以设计图纸、地理信息、电子公文、档案信息等为代表的电子文档信息占有率大大提高。

但缺乏系统、开放的标准体系，使得电子文档信息有近万种格式。

每种文档格式都被一种或几种软件所垄断，甚至同一个产品的不同版本间都不能实现完全兼容。

在数据交换后，政府部门对数据很难进行比对和整理，无法产生数据交换后应有的效果，在某种程度上也造成电子政务中信息孤岛的产生。

（三）政府自身的需求不到位是电子政务中信息孤岛出现的重要原因之一。

政府部门对电子政务的需求仅停留在政府的形象宣传的层面，并没有真正重视电子政务，并没有树立要尽可能的大范围实现电子政务办公这一目标。

政府工作人员本身一方面希望可以通过电子政务系统减少工作量，另一方面又不希望因为工作效率的提高造成人员裁减、编制缩小等对自身产生的不利影响。

电子政务系统是为了服务政府部门的决策，支持普通政府工作人员的业务操作。

当前电子政务系统建设一方面缺乏对政府内部员工的了解，另一方面政府部门还没有形成主动的信息需求意识，缺乏将自身的潜在需求转化为显性需求的动力。

由于信息共享度差，信息价值低，最终致使缺乏信息需求动力，信息需求不能得到满足。

（四）在电子政务领域，纵向部门的信息协调能力比较强，而部门间横向的协调能力比较弱是电子政务中信息孤岛出现的重要原因之一。

同级之间部门的信息互通问题，尤其是涉及到多个部门之间的信息交流问题，还阻碍了政府部门的正常运营，政府机构或部门往往作为独立的权力机构开展工作。

这种情况既存在于全国一级，也普遍存在于地方政府。

从某种意义上讲，地方政府难以整合不同部门的信息系统，是当前我国电子政务发展中信息孤岛问题最具典型意义的表现形式。

电子政务系统的发展，已经迫切需要整合跨政府结构的信息并简化服务流程。

民政部、各地市民政、救助部门都有相关寻亲网站，但寻人专栏的更新一直没有专人管理，而且信息分散。

虽然民政部有一个走失人员登记信息的录入系统，这个系统中走失人员的信息最全，但却不对外公开。

（五）既得利益者有意阻挠是电子政务中信息孤岛出现的重要原因之一。

信息的共享会送损坏一部分既得利益者的利益，部门利益和本位思想的抑制直接导致严重的信息闭塞，形成了信息瓶颈现象，造成信息孤岛的产生。

比如在2011年时，住建部已开始推动个人住房信息系统联网，通过信息技术联网，住建部将可以查询到目前已联网40城市的所有住房权属情况、房屋产权交易、变更的时时情况。

但目前，究竟有多少个城市完成了联网，住建部却迟迟未公开。

业内人士透露，住建部想把范围推向地级市时，出现了停滞不前的困境。

信息联网的难题，并不是技术上的，而是来自既得利益集团的阻力。

（六）从深层次的原因看，政府管理的条条框框阻碍信息间的畅通也是电子政务中信息孤岛出现的重要原因之一。

政府的各个职能部门分管政府的不同业务，无意中也分割了政府内原本应统一的信息数据。

因为政府管理需求的不同，各个部门得到的数据资料不同，部门单独而言又缺乏全局观，常常会得出不同的结论，而影响了更高一层的决策。

政府的业务流也未能完全反映到全部的电子政务系统上。

部门间的各自为政，同一件事在各个系统会有不同的处理进度，给问题的解决带来了很多障碍。

电子政务的统一性、开放性和规模经济部门等自然特性与目前条块分割的管理体制发生冲突，各部门只管自己的一块，导致资源配置不够合理，无法与其他部门的系统进行信息交流和共享，而在其他部门会长期闲置着一些急需的信息资料，政府无法实现资源利用的最大化，肯定很难提供高质量的服务。

从这个意义上来说，电子政务系统中产生的信息孤岛也是政府实体信息管理上的“孤岛”的映射。

二、解决措施（一）转变思想观念，强化利用电子政务系统的意识是减轻电子政务中的信息孤岛效应的重要途径之一。

多数的政府工作人员对电子政务的概念、优点及特点缺乏了解。

因此，一方面，政府领导及管理者应对政府工作人员进行宣传教育，突出电子政务与传统政府间管理模式的区别与联系，使政府的工作人员尽快走出误区，把电子政务这一政府管理模式进行实践与探讨。

另一方面，政府部门应加快建设政府电子政务信息平台，在政务网站上向公众最大限度地对外发布信息，并加强电子政务系统的软件建设。

（二）完善电子政务技术标准与电子政务体系标准是开展电子政务标准化与现代化的基础，是减轻电子政务中的信息孤岛效应重要途径之一。

国家信息化发展战略中指出:“加强全社会信息资源管理，规范对生产、流通、金融、人口流动以及生态环境等领域的信息采集和标准制定，加强对信息资产的严格管理，促进信息资源的优化配置。

实现信息资源的深度开发、及时处理、安全保存、快速流动和有效利用，基本满足经济社会发展优先领域的信息需求。

”应由政府出面组织协调先行制定强制性的电子政务技术和业务标准，研制电子政务数据与安全标准，对资源进行统一规划，并建立全国统一的高层次的电子政务信息一体化智能处理平台和政务信息资源目录分类体系，使各地、各行业、各部门采用相应的统一标准，从而整合现有的信息资源，加强电子政务统一规划与协调，从而达到资源共享和协同工作的目的，逐渐减少最终消除目前分散的、部门独享信息系统的地位，打破各级政府和部门垄断和封闭信息的状况。

（三）加强信息整合，提高政府部门对电子政务的需求、实现信息共享是减轻电子政务中的信息孤岛效应的重要途径之一。

从政府网站发展趋势来看，政府网站呈现区域门户和专业门户两种发展趋势。

建立区域门户网站，区县或地市政府牵头整合区域内的信息资源，形成的区域性政府门户网站。

建立专业门户网站，由专业政府部门牵头，汇总开发专业领域内的相关信息资源，形成专业性的政府门户网站。

比如，由旅游局牵头，整合美食、住宿、交通出行、文化娱乐、购物、名胜等旅游相关的供求信息，形成政府的旅游门户网站。

既能方便群众，还可以增强政府部门间的信息利用。

（四）在电子政务系统中大量运用云计算、云存储的方式是减轻电子政务中的信息孤岛效应的重要途径之一。

1、通过集群应用、网格技术或分布式文件系统等功能，将政府电子政务系统中的大量各种不同类型的存储设备通过应用软件集合起来协同工作，共同对各个政府部门提供数据存储和业务访问功能。

政府可以行政命令措施努力做到分散管理、集中控制，使各政府网站强制性地把各部门的信息统一发送到主网上或一个主数据库中，增加政府网状的数据库信息量的积累，使这些信息能够得到充分利用，进而成为各政府各级乃至企事业单位决策的重要依据，在一定程度上克服电子政务系统中的信息孤岛效应。

2、国家电子政务总体框架中定义的数据交换共享平台是电子政务的基础设施。

所以政府网站要在原来离散的、孤立的信息技术平台上构建一个开放统一的政务信息共享交换平台，使平台能够支持数据的数据的收集转换、传输、统计分析、利用以及备份等功能，让信息得到最广泛的交换，实现经济效益和社会效益的最大化。

例如，扬州市的平台区别于某个政府部门的平台，是基于SOA 的城市级的政务信息资源交换共享平台。

由于扬州市整体电子政务基础设施与业务应用系统相对独立，跨部门的信息交换共享都将通过这一平台实现，这就解决了多个项目因需要信息共享而形成的“蜘蛛网”现象和技术选型之争。

据测算，仅基于该平台的城市应急、公共信用、综合治税、电子监察等电子政务项目就节约交换平台建设经费近千万元。

3、基于云计算的政府网站群整合模式，能够整合网站群的服务器、存储、网络和安全等硬件资源，然后根据分站的需求进行按需分配，从而提高硬件资源的使用率，也避免了硬件资源的重复投资、重复建设，实现资源的节约。

还可以保证软件的规范性，避免独立开发带来的重复建设、资源浪费和标准不统一、信息不能共享利用等问题。

（五）消除本位主义和部门利益对政府信息共享的不利影响，是减轻电子政务中的信息孤岛效应的重要途径之一。

重塑政府业务流程改变以往常规的政府工作流程，建立相对集中的数据中心或信息资源中心及信息交换平台，实现政府各部门的信息系统的接轨和有机整合，从根本上消除本位主义和部门利益。