政治体制改革总体设想

前言：以下发表的是1987年在中共前总书记赵紫阳先生主持下拟定的一项政治体制改革总体设想。25年来，这个方案在中国一直是秘密。虽说是秘密，其实这个设想中提到的改革措施，几乎全部被党内外人士讨论过；有的已经付诸实施，其中一些做法甚至已超越原设想方案。然而让人扼腕的是，这个今天看来还有很多问题和局限的改革设想中所提到的众多政治弊端，不仅当前仍然存在，甚至无以复加。

近日正值新一届全国人大召开、新一届国家领导人全面走上前台之际，特将此文献公布于世，以便所有当下关心中国前途的人审视过去25年中国政治走过的历程，再次思考我们民族未来发展路径，尽快启动宪政改革，实现和平民主转型。

政治体制改革总体设想
（一九八七年十月二十日中共十二届七中全会讨论并原则同意，决定将其主要内容写入十三大报告。见全会公报）

一、政治体制改革的宗旨目标和内容

1、改革的宗旨：进行政治体制改革，是为了改善和加强党的领导，实现国家的长治久安，加快社会主义现代化建设。

2、改革的长远目标：建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。

3、改革的近期目标：建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制，逐步健全社会主义民主和社会主义法制，以克服官僚主义现象和封建主义影响，促进经济体制改革和对外对外开放。

4、近期改革的主要内容：(1)党政分开和完善党内制度；(2)权力下放；(3)机构改革；(4)人事制度改革；(5)建立社会协商对话制度；(6)完善社会主义民主政治的基本制度；(7)加强法制建设。

二、党政分开

1、党的领导作用：
党是中国工人阶级的先锋队，是各族人民利益的忠实代表，是社会主义事业的领导核心。为了加强党的领导作用，必须改善党的领导体制、领导方式和领导作风。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和内政、外交、经济、国防等重大决策的领导，并向国家机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动人民群众，实现党的路线、方针、政策。

2、党政分开的原则：
党政分开是指党政职能分开。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当划清党组织和国家政权的职能，理顺它们之间的关系，并使之制度化。党政分开不是降低和削弱党的领导，而是对党的领导提出了更高的要求。党政分开，有利于提高党的决策水平，

有利于加强党的自身建设，有利
于发挥党的“协调各方”的作用，有利于加强党的监督职能。实行党政分开，是党的领导体制的历史性转变，是国家现代化建设和党的事业发展的需要，必须坚定而又稳妥地进行这项改革。

3、调整工作关系：
(1)实行党政分开后，中央财经小组、外事小组、政法委(可改称中央政法协调小组)仍保留，职能是研究大政方针，不直接分管政府各部门的工作，政府及相应部门的负责人可参加有关小组的工作，议定事项由政府按法定程序执行。
(2)全国人大常委会、国务院、中央军委向政治局及其常委会提出的有关议题，不再经由中央书记处审议，直接提请政治局或常委会决策。

4、改革党的组织形式：
(1)各级党委不设不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。
(2)撤销各级党委办事机构中与政府重叠对口的部门。
(3)在这个基础上，根据党政工作的不同特点，调整领导干部的配备，并精简各级党委机构，减少专职党务干部。
(4)企事业单位中的党组织，原则上由所在地方党委领导，逐步向少设或不设专职机构和尽量少配脱产干部的方向过渡。

5、关于党组：
政府各部(厅、局)的党组原则上都应撤销。具体实施时，先撤经济部门的党组。至于政府文教部门、公安司法部门和法院、检察院的党组，如条件不成熟，也可以暂保留一段时间，待条件成熟时再撤。为协调党员代表在人大中的活动，应考虑在人大常委会中设立党组。

6、中央、地方、基层的党政关系：
(1)党政分开，精简机构，调整干部，中央、地方、基层各级都要进行，但它们的职能并不完全相同。
(2)党中央对各方面的工作实行政治领导。
(3)省、市、县各级地方党委，应在执行党中央路线和保证国家政令统一的前提下，对本地区实行政治领导。它们的职责是：执行中央和上级党委的指示；保证国务院和上级政府指示在本地区的实施；对地方性的重大问题提出决策；向地方国家机关推荐重要干部；协调本地区各种组织的关系。它们应该抓方针性政策性的大事和党的建设，不应干预政府的日常工作。它们与同级地方国家政权组织的关系，应当因地制宜，在实践中进行多种形式的探索，逐步形成相应的规范。
(4)乡镇一级的党政分开，涉及面太大，可以有意识地放一放，待县一级关系理顺后再考虑。这样有利于稳定农村局面。
(5)企业党委不再对本单位实行一元化领导，而应起保证监督作用，支持厂长(经理)负起全面领导责任。事业单位的党委也应随着行政首长负责制的推行，逐步转变职能，起保证监

督作用。

三、党的制度建设

1、理顺中央领导机构的内部关系：

(1)十三大后，党的日常决策职能由政治局的常委会行使。书记处是政治局及其常委会的办事机构，不再召开决策性的例会。中央书记处书记改由中央政治局常委会提名，中央委员会通过。书记处人数要精干，尽量避免与政府交叉。
(2)政治局常委会负责对政治局授权处理的日常工作和需要紧急处置的问题进行决策。一般每周召开一次例会。
(3)政治局在中央全会闭会期间，决定重大方针政策和重要人事问题，并听取常委会的工作报告。一般每月召开一次例会。地方各级党的领导机构，也要制定相应的制度。

2、加强中央委员会的作用：
中央全会每年召开一至二次(必要时可随时召开)，听取和审议政治局的工作报告，决定大政方针。

3、关于代表大会常任制：
党的八大曾决定党的代表大会实行常任制。这是个好办法。在和平条件下，五年开会一次很难发挥代表大会的最高领导机关作用。但目前条件不具备。将来可考虑实行代表大会常任制。每届代表一经选出，任期五年，在任期内如有必要，即可召开会议，审议中央委员会的报告，决定重大事宜。

4、关于顾问委员会：
邓小平同志代表中央在一九八二年明确指出，设顾问委员会是过渡形式，经过十至十五年取消。如何逐步实现这个设想，请中顾委提出方案。

5、关于纪律检查委员会：
今后，法纪和政纪案件分别由国家司法部门和行政监察部门处理，纪委应集中力量抓好党纪、党风。各级纪委常驻各部门的纪检组原则上可以撤销。请中纪委提出改革方案。

6、加强党的制度建设：
(1)进一步明确，党的各级领导机关都要向选举它的代表大会或委员会负责并报告工作，接受其监督，执行其决定。
(2)根据党的民主集中制的原则，即“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”的原则，健全党内的表决制度和选举制度，制订维护集体领导的具体制度，对党的各级领导人实行必要的纪律制约和民主监督。
(3)制订保障党员民主权利的具体办法和纪检工作规则。
(4)党的重大决策要听取基层党组织和广大党员的意见，要提高党的领导机关活动对党员的开放程度，及时向全党通报情况，并逐步形成制度。

四、权力下放

1、权力下放的基本原则：
在保证全国政令统一的前提下，凡是适于下边管的事，都应由下边去决定和执行；适于地方管的事，交给地方去管；适于企事业单位管的事，交给企

事业管；适于群众组织和群众自己管的事，由它们自己管。

2、重点是扩大企业和中心城市的权力：

在经济体制改革中，随着政企分开，企业的自主权应当进一步落实。随着社会主义商品经济的发展，中心城市的作用将显著提高。因此，下放权力必须以扩大企业和中心城市的权力为重点。凡是规定下放到城市和企业的权力，一律不得截留。这是打破条块分割的必要措施。

3、相应改革规章制度：
下放权力，要做的事情很多，不可能通过一个文件解决所有的问题。各级各部门都应从全局出发，结合转变职能和改革机构，进行调查研究，认真听取基层意见，逐项作出具体规定，形成制度。

五、机构改革

1、机构改革的原则和实施：
机构改革应同经济体制改革相结合，并以转变政府管理经济的职能和实行政企分开为关键。这项工作应自上而下，从中央到地方逐步展开，但不应强求上下“机构对口”。现在就要抓紧研究和设计改革中央政府机构的方案，经七届人大第一次会议通过后组织实施。

2、妥善处理机构变动中的人员安排：
机构改革要做到工作能正常运转，人员有妥善安排。从总体看，现有人员主要是结构和分布不合理，业务素质不够高；专业经济管理部门的人员太多，综合、监督、调节、信息、咨询、法律等部门和某些企事业单位则需要增员。应抓紧转移人员，合理调整分布，同时抓紧做好人员转移前的思想教育和业务培训工作，以减缓改革过程中的困难，使现有人员各得其所。今后，各级政府应及时公布准备增员的部门和单位名单，凡自愿转入这些部门和单位工作的人员，都有权前往这些部门应聘或应试，原单位不得留难。

3、建立对机构和编制的约束机制：
为了防止机构和编制的再度膨胀，必须严格实行定编定员的制度，并用法律手段和预算手段对机构设置、人员编制和行政经费进行“硬约束”。

4、逐步建立行政工作的合理规范，提高工作效率：
改革机构，本身并不是目的。目的是建立行政工作的合理规范和提高办事效率，克服官僚主义。各级行政机构和行政人员的职责，以及办事程序，都要用行政法规和制度明确下来。必须层层建立责任制，特别是强化行政首长负责制，改变实际上无人承担责任而又效率不高的状况。

六、人事制度改革

1、加快领导干部年轻化：
首先是加快中央领导机构成员的年轻化，为此，建议在十三大和十四大之间召开一次党的全国代表会议，通过选举，进一步实行新老交替。

2、着手建立国家公务员制度：
(1)设立国家人事部，

主管起草国家公务员法规和提出各种配套措施，负责职位调查和分类，组织国家公务员考试，并直接管理一定层次的高级公务员。
(2)尽快
制定《国家公务员暂行条例》，先在国务院各部门和部分省市人民政府试行。待条件成熟后，由全国人大修改通过，正式颁布《国家公务员法》。
(3)选调一批有现代管理知识、有较强组织能力的同志，在北京和若干城市筹建有权威、有水平的国家行政学院。

3、实行人事分类管理：
(1)党务系统人员，由党委及其组织部门管理。
(2)政务类的国家公务员，由各级党委推荐，按照宪法和组织法进行管理。
(3)业务类的国家公务员，由政府人事部门按照《国家公务员暂行条例》或《国家公务员法》进行管理。
(4)对人大、法院、检察院的人员，实行类似国家公务员的管理制度。
(5)对其他各类人员，应充分体现各类人员的具体特点，原则上由所在组织或单位依据各自的章程或条例进行管理。

4、促进人员合理流动：
实行人事分类管理，需要创造人员能合理流动、职业有选择余地的社会条件。需要制定一些具体规定，在城市内部和城市之间逐步放开人员流动，并使企业、教育、科技、文艺工作者等等，在一定范围内先流动起来。

5、实行任期制：
由选举产生的各级党政领导人实行任期制。在任期内，无特殊理由，一般不调离或交流。任职期满，没有继续当选，又未到退休年龄的，应根据本人实际条件，能上能下，改做其他工作；其中符合公务员条件的，可以通过法定程序进入公务员系列。任职期满，没有继续当选，而又到了退休年龄的，同其他国家公务员一样，严格实行退休制。

6、改革退休制度：
现行的退休制度弊病不少，需要结合改革社会保险制度和建立社会统筹退休基金，尽快制定互相配套的政策和制度。

七、建立社会协商对话制度

1、协商对话的主要原则：
发扬“从群众中来，到群众中去”的传统，提高领导机关活动的开放程度，重大的情况要让人民群众知道，重大的决策要由人民群众参加讨论。

2、建立协商对话的制度：
当前要办的，是制定具体的办法和规定，明确哪些重大的情况，通过什么样的形式让人民群众知道；哪些重大的决策，通过什么形式，让人民群众参加讨论；哪些问题，在什么范围、什么层次征得人民群众同意后才作决定。

例如可考虑规定：
(1)政治局、国务院、人大常委会讨论的重大问题及其决定，除特殊事项外，及时向全国公布；
(2)物价政策及分配政策的重大变动，要同可能波及利益的那部分群众协商；
(3)城

市公用事业的重点投资项目，可由该市公民或人大代表投票公决；
(4)企事业单位福利基金的分配原则，可由本单位职工讨论决定。此外，还可以考虑逐步建立中央和省(市
、区)两级主要领导人同某些基层单位(工厂、商店、学校等)定期联系并同基层群众进行对话恳谈的制度，等等。

3、沟通协商对话渠道：
政协、各民主党派、各群众团体都应是协商对话的重要渠道。同时，还要注意开辟新的渠道，包括组织一些受到群众信任的、新的代表人物开展协商对话。

八、完善社会主义民主政治的若干制度

1、建设社会主义民主政治必须从办得到的事做起：
调动基层和群众的积极性、克服官僚主义和封建主义影响，根本在于搞好社会主义民主政治的制度建设。这方面的工作，要从社会主义初级阶段的实际出发，有秩序、有步骤、扎扎实实地进行，不宜提出不切实际的口号。

2、改进人大工作：
(1)进一步发挥全国人大常委会的作用。在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。这一工作，从七届人大起，就要开始着手。
(2)完善全国人大常委会和各专门委员会的议事规则。
(3)适当增加非共产党员在人大代表及人大常委中的比例。

3、更好地协调政府与人大的关系：
(1)各级党委及其常委会有责任协调人大和政府的关系。在各级人大常委内部有必要设立党组。重要的问题先在党内统一思想，避免把党内的不同意见带到人大去。
(2)制定党员代表和委员在人大活动的具体规定，明确哪类问题党员代表必须按党的决定表态，哪类问题可以自由表达自己的意见。

4、制定保障公民行使基本权利的法规：
宪法已经明确规定了公民的各项权利。现在的问题是缺少具体的制度和法规。应抓紧制定若干有关保障公民权利和公民申诉的法规，争取在七届人大期间(1988一1993)陆续颁布实施。

5、改进选举制度：
(1)各类选举原则上均应依法实行差额选举。
(2)不再层层下达代表结构比例的指标，提名和选举均以地区为主，辅之以界别(由法定的团体提名和选出)。明确规定上届领导机关的负责人可担任下届的当然代表(例如上届政治局委员可担任下届党代会代表，上届委员长、副委员长可担任下届人大代表等)。
（3)改进介绍候选人的制度。

6、加强对各级领导人的民主监督：
制定具体的法规和制度，完善党内民主监督以及社会的群众监督和舆论监督。这是保证国家长治久安、政策持续稳定的重要措施。

7、完善政治协商制度：
(1)加强人民政协的政治协商和民主监督工作，并逐步制度化。
(2)

人民政协可以在调查研究的基础上向人大或政府提出建议案。

8、工青妇等群众团体的体制：
(1)党和群众团体的关系也要理顺，使群众团体在党的领导下独立自主地开展工作。各种群众团体，特别是工会
，今后应在代表群众方面起更大作用。
(2)有同志建议，将来的方向，除共青团仍以同级党委领导为主外，对其他群众团体实行以本系统垂直领导为主的体制。这个问题，一时难以论定，可以暂且放一放。
(3)现在群众团体建设中的主要问题，是如何加强它们与各自代表的群众，特别是基层群众的联系，积极参与管理、监督和协商对话等各种活动。因此，工作重点应放在基层，而不是放在领导机关。
(4)科协、文联、作协等团体的全国性组织，与其要它们起领导机关的作用，不如让它们起某种类似联谊会的作用。这也是一个需要进一步探讨的问题。

九、加强法制建设

1、用法制保障和推进改革：
法制健全，是我们治理国家趋于成熟的重要标志。国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，民主和专政的各个环节，都必须遵宪依法。要经常加强法制教育，使每个公民包括党的干部和国家公务员都懂得，遵守法律是公民应尽的义务。当前，特别要强调使法制成为改革的保障，并且在改革中不断完善，使社会主义民主政治逐步走上制度化。

2、政法工作体制改革：
(1)在政法体制上也要实行党政分开。法院、检察院应依法独立行使职权。要严格履行法定的办案程序，不宜再用党委领导下的公、检、法“联合办案”的形式。
(2)加强国家权力机关和行政机关对政法工作的领导。党中央和省(市)委的政法委员会可考虑逐步由政法工作的领导机构转变为调研和协调机构，地(市)委和县(市)委的政法委可逐步撤销。
(3)明确规定各级法官、检察官的任职资格要求，延长法官、检察官的任期，规定在任期内无违法行为和重大过失不得免职或调离，从法律和制度上保证国家审判人员、检察人员依法行使职权。这是加强法制所必须采取的一项具体措施。
(4)改变国家包办律师事务的现状，制定律师活动的有关法律或条例，推动律师事务的开展，完善辩护制度。

3、抓紧行政立法：
在政治体制改革中，行政立法的工作量很大。同加强行政立法相适应，还要加强行政法庭的建设。

4、近期要制定的法规：
除经济法规外，主要有《国家机关编制法》、《国家公务员法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《新闻和出版法》、《社团法》、《游行集会法》、《律师事务法》等等。如条件不具备

，也可考虑先制定条例。除法律外，还有许多规章制度也要尽快制定，不一一列举。

十、进行政治体制改革应把握的一些原则

1、保证安定团结：
在我国，安定团结是顺利进行建设和改革的基本条件，没有安定团结，什么事都办不成。必
须以谨慎的态度和妥善的方法正确处理人民内部矛盾。对国内外的敌对势力不可失去警惕，今后很长时期内，专政的职能不可忽视。政治体制改革的各项内容，都应当有利于促进安定团结，维护社会秩序。

2、兴利除弊，发扬优势：
我国社会主义的基本政治制度是好的，进行政治体制改革要注意兴利除弊，扬长避短。现行政治体制中的弊端一定要克服，但不能丢掉我们好的东西，特别是不能丢掉我们根据民主集中制的原则，决定问题比较快，决定了就办的优势。

3、有领导有步骤有秩序地进行改革：
政治体制改革必须在党的领导下有步骤有秩序地进行。实施政治体制改革，应由中央统一部署，慎重从事。当然，事前考虑再周全，也难免出点问题，遇到这种情况，也只有靠坚定不移地排除阻力，推进改革，并在改革过程中进一步完善制度来解决，决不能退回去。

4、不要一刀切：
各级各地情况不同，改革的方向应当明确，具体措施应当从各自的实际情况出发。少数民族自治地方和边远地区的改革应采取更为稳妥和切合当地实际的步骤。经济特区的改革可以有更大的灵活性。军队的改革部署由中央军委另行决定。

5、上下结合，党作表率：
一些改革，如政府机构改革，建立国家公务员制度，需要从上至下进行；也有一些改革，中央确定大的原则后，地方、基层可以因地制宜地发挥积极性、创造性，不搞一刀切，例如地方和基层的党政分开，领导干部年轻化，加强基层民主与开展协商对话等等。这样有利于在实践中积累经验。在政治体制改革中，党带个好头，中央带个好头，十分重要。广大党员特别是党的领导干部，都应当积极地投身到政治体制改革中来；发挥模范带头作用。

十一、其他几个重要问题

1、改革的大体进程：
政治体制改革是个循序渐进的过程。实施各项改革，必然有先有后，有主有次。设想十三大后开始布局，党政分开、党的制度建设、机构改革和建立协商对话制度，抓得紧，通过三至五年可以有一个基本格局。其他各项改革都应抓紧做好各方面的准备工作，逐步实施，但不可能很快达到预期目标，必须有个过程，才能逐步走上轨道，配起套来。

2、政治体制改革的宣传：
政治体制改革很敏感，宣传性的报纸必须同中央的

提法保持一致。但学术刊物、内部刊物应该搞得活跃些，组织一些专门问题的讨论，这对发展理论和指导实践有利。

3、党章和法律的修改：
中央办公厅已牵头起草了一份部分修改党章某些条款的文件。政治体制改革的若干内容，还涉及某些立法的修改，建议由人大法工委
牵头，组织研究。