行政三分的演变逻辑_研究进展和解构模式研究
当前我国行政三分制改革研究综述
中图 分 类 号 ： ６ Ｄ３
文 献 标 识 码 ： Ａ
文 章编 号 ：６２— １３ ２ １ ）６— ０ ２— ５ １７ ３ ６ （０ ０ ０ ０ ７ ０
试 点 、 式 提 出 、 广 的过 程 。 正 推 ２０ ０ １年 ， 着 中 国 加 入 Ｗ Ｔ ， 府 职 能 、耋转 机 制 、 随 Ｏ 政 上 思 想 观念 和 机 构 设置 等 方 面 都 面临 着 严 峻 的 挑 战 ， 为 …
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圳 实 际 ， 出 ， 行 政 二 分 制 ”就 是 指 在 一 级 政 府 管 理 系 指 “ 统 内部 ， 决 策 、 行 和 监 督 职 能 适 度 分 离 并 在 运 行 过 将 执 程 中使 之 相辅 相 成 、 互 制 约 、 互 协 调 的 一 种 行 政 管 相 相 理 体 制 。 从 根 本 上 来 说 ， 不 是 一 个 “ 力 ”的 问 题 ， 它 权 因 为 我 们 囤 家 没有 独 意 义 上的 行政 权 ， 府 的行 政 权 限 政 是 “人 大 ”派 牛 出 来 的 。 过 ， “行 政 三 分 制 ”首 要 的 是
革 。 ２ ０ 年 ３ 月 ２ 日 ， 圳 市 ” ０ ３ ７ 深 Ｆ式 公 布 《深 圳 市 深 化 行 政 管 理 体 制 改 革 试 点 方 案 》。 由 此 ， 圳 按 照 十 八 人 深
行政三分
行政三分行政三分制的主要内容是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分,在相对分离的基础上,三者相辅相成、相互制约、相互协调。
行政三分制既不同于西方的三权分立,也不同于国民党时期的行政三联制。
行政三分制是在事务分析、职能分析的基础上,以大行业、大系统的方式设立决策部门,并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局,决策权在决策局,而执行局则是单一的执行。
与此相配套,是建几个公共行政管理系统平台,作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统, 其职责是为所有政府机构提供有效的管理和服务,如公共财政、综合法制、公共人力资源、公共信息等。
(一)“三权分立”的发展过程“三权分立”是指将国家权力中的立法权、行政权和司法权相对分离并相互制约，从而实现对国家权力的分配。
“三权分立”思想的起源可以追溯到遥远的古罗马时代。
柏拉图在他的名著《法律篇》中就提出了由37人组成最高委员会的行政机关，同时在四个不同等级的公民阶层中选90人组成立法机构。
这是“三权分立”思想的萌芽。
柏拉图的学生亚里士多德在继承了老师的思想后，在其著作《政治学》一书中提出了将政府的机能分为三个要素，即：立法机能(议事机能)、行政机能和审判机能。
这是最早的分权思想。
100多年后，波利比阿在他的《罗马史》中不仅把政府分成人民大会，元老院，执政官三部分，而且同时提出了三种国家权力机关之间应当互相制衡的宝贵理论。
到了17世纪，英国的洛克正式提出了“三权分立”的理论。
他在著作《政府论》中把国家权力划分为立法权，执行权和对外权三部分。
值得注意的是“洛克并没有把司法权单独划出，而是把司法权仍归属于行政权。
”成熟而完备的“三权分立”理论直到18世纪才由法国思想家孟德斯鸠提出来。
在其著名的《论法的精神》一书中，他针对封建暴政的极权主义提出了立法权、行政权和司法权既相互分离又相互制衡的理论。
这一成熟的理论形成了当今资本主义国家建立的指导原则。
虽然今天的西方国家政府形式多样，但分权制衡却是他们的共性。
西方行政学发展过程三分法四分法
西方行政学发展过程三分法四分法西方行政学发展过程三分法四分法1. 引言西方行政学是研究公共组织、行政管理和政府运作的学科，随着现代国家的产生和发展而兴起。
行政学的发展过程可以分为三分法和四分法，本文将对这两种分类方法进行全面评估，并根据其深度和广度要求，探讨西方行政学的发展历程和理论发展。
2. 西方行政学发展过程的三分法西方行政学的三分法分别是古典行政学、现代行政学和新公共管理。
这三个阶段代表了西方国家行政学的历史发展和演变。
2.1 古典行政学古典行政学是最早出现的行政学阶段，其代表人物是韦伯和泰勒。
韦伯提出了行政官僚制度的理论，认为行政应该是专业化和规范化的。
而泰勒则关注于效率和科学管理，提出了“科学管理”的概念。
古典行政学注重组织和管理的理论研究，对行政组织、行政管理和行政决策等方面进行了深入探讨。
2.2 现代行政学现代行政学是古典行政学的延续和发展，代表人物有斯蒂曼和福耶。
斯蒂曼提出了社会学和心理学在行政学中的应用，将行政研究引入了更深层次的社会背景和心理层面。
福耶则关注于行政决策的理论和实践，提出了“增补理论”和“背景假设”的概念。
现代行政学对行政行为和决策进行了更为系统和全面的研究。
2.3 新公共管理新公共管理是西方行政学的最新发展阶段，代表人物有奥斯特罗姆和胡德。
新公共管理是对传统行政学的一种扩展和改进，强调市场化、效率和绩效导向。
奥斯特罗姆提出了市场化行政的概念，强调公共管理应从政府集中管理转向市场机制。
胡德则关注公共价值的提供和市民参与，强调政府和社会合作的重要性。
新公共管理强调实践和制度创新，对行政管理提出了更高的要求。
3. 西方行政学发展过程的四分法西方行政学的四分法在三分法的基础上增加了公共选择理论阶段，反映了西方行政学的新趋势和发展方向。
3.1 公共选择理论公共选择理论是对政府行为和决策的经济学解释。
这一阶段的代表人物是奈特和鲍尔斯。
奈特在20世纪60年代提出了公共选择理论，强调政府决策和公共政策应该基于个人理性选择的原则。
论行政_决策_执行_监督_三分_深圳_行政三分制_改革的局限性及其对策
收稿日期:2004-11-29论行政“决策、执行、监督”三分———深圳“行政三分制”改革的局限性及其对策文 芳(中山大学 政务学院,广东 广州 510275)摘 要:“行政三分制”是指将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分,三者相对分离,相辅相成,相互制约,相互协调。
实行“行政三分制”可以提高行政效率,减少腐败的产生。
深圳的“行政三分制”改革借鉴了西方国家的改革经验,但在实践中存在一些弊端,比如它不利于创造、灵活地执行政策,不利于明确政府部门间权责关系,不能保证监督机制的有效性和增大了组织规模控制的难度。
针对这些弊端提出相应的对策:创新政府部门间的关系,完善外部监督机制的建设,加强立法和运用企业管理经验以控制改革的成本。
关键词:“行政三分制”;局限性;对策中图分类号:D63011 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2005)01-0094-03 2002年11月底,中共十六大闭幕后几天,深圳召开了一个很小范围的讨论会,议题是十六大报告中的一句话“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革。
”就是这34个字指导一场震动深圳的改革。
深圳的这次改革的基本思路是“行政三分制”。
“行政三分制”改革模式是二战后各国对“大政府”改革过程中形成的一种普适性管理模式,为许多国家所采用。
深圳的这次改革是借鉴了它们的改革经验并在此基础上有所创造。
但是在实践过程中出现了一些弊端。
因此研究“行政三分制”对于改革实践具有十分重要的指导意义。
一、“行政三分制”的内涵及其意义“行政三分制”作为一种新型的政府改革模式,它的产生有其深刻的历史背景。
从国外来看,美国政府设立了专门的政策执行机构存在了很久。
瑞典从17世纪时也有类似的做法,它的政府管理体制的基本特征就是决策和执行的分离。
但实行决策、执行的相对分开,在政府部门内大量设立专门的执行机构,则肇始于80年代后期的英国。
它是最早提出“行政三分制”的国家。
西方行政学发展过程三分法四分法
西方行政学发展过程三分法四分法西方行政学发展过程主要可以分为三分法和四分法两种方式。
三分法主要将西方行政学发展过程划分为传统行政学、现代行政学和新公共管理三个阶段，而四分法则在此基础上又将传统行政学进一步分为行政理论、行政伦理、行政组织和行政法律等四个方面。
以下是针对这两种划分方式的详细讨论。
一、三分法1.传统行政学阶段：传统行政学是指行政学从18世纪末到19世纪中叶的阶段，其着重研究行政机构、行政组织和行政法律等方面的问题。
这一时期的行政学主要聚焦于行政机关的建立和功能，以及权力和法律的关系等问题。
代表性的学者有韦伯、霍尔斯特、贝尔纳尔等。
2.现代行政学阶段：现代行政学是指行政学从20世纪中叶到二战后的阶段，其主要关注行政与社会、行政与经济、行政与政治的关系。
该阶段的行政学从传统行政学中的机构和行政法律转向了研究行政过程、行政决策和行政效能等问题。
代表性的学者有西蒙、劳里尔、埃文斯等。
3.新公共管理阶段：新公共管理是指20世纪70年代以来新兴的一种行政学研究方法，主要关注行政效能、市场竞争和公民参与等问题。
新公共管理提倡市场机制在公共行政中的应用，强调服务质量和效率因素的重要性。
代表性的学者有奥斯特罗姆、本尼斯等。
二、四分法1.行政理论：行政理论是指行政学研究的基础理论，主要包括行政政策、行政能力、行政决策、行政沟通等方面。
行政理论的发展对于行政实践的指导具有重要意义。
2.行政伦理：行政伦理是指行政学关注的行政行为的道德规范，包括行政职业道德、行政公正和行政责任等方面的问题。
行政伦理的树立对于行政机构的合法性和公信力具有重要作用。
3.行政组织：行政组织是指公共行政中各种行政机构的建立和运作方式，包括行政职能划分、行政层级和行政体制等方面的问题。
行政组织的优化对于提高行政效能和服务质量具有重要作用。
4.行政法律：行政法律是指行政学关注的行政行为的法律规范，包括行政程序、行政采购、行政裁量和行政责任等方面的问题。
行政三分制_制度背景分析
成人员。 （ 二）人大对政府的监督。 按照宪法和法律的规定，人大对政府机关及其工作人员 的监督是它的重要职权之一，主要包括法律监督和工作监督 两种形式。 法律监督包含立法监督和执法检查。立法监督是指人民 代表大会及其常委会审查法律、法规及其它有关规范性文件 是否违反基本法律和违反人民代表大会的决议和决定。全国 人大常委会有权撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的法 规、 决定和命令； 县级以上地方人大常委会有权撤消本级人民 政府不适应的决定和命令。执法检查是对政府工作是否合宪 合法所作的督促。主要检查政府机关对宪法和法律的遵守执 行情况， 督促纠正违法的执法行为， 促进勤政廉政。 人大对政府的工作监督是多方面的。一是对工作报告的 审议。人大会议期间， 人大对政府工作报告的审议； 人大常委 会对政府有关部门工作报告的审议。二是计划监督。各级人 大审查批准本行政区域内国民经济和社会发展计划是否符合 实际， 与有关法律法规以及重大方针政策是否一致； 审查国民 经济和社会发展计划执行情况，各项发展指标是否达到预期 目的， 措施是否可行； 审查国民经济和社会发展计划执行中的 变更情况等。三是财政监督。审查财政预算是否遵循科学编 制的原则； 审查 执 行 中 有 无 违 法 开 支 、 漏项及多收不报等； 审 查财政的安排与执行是否可以促进经济持续发展等。四是对 人民代表议案、 意见、 建议办理情况进行督促。五是对政府机 关组成人员选举、 任命、 决定及其罢免、 撤职等方面进行监督。 人大对政府监督的形式多种多样。一是听取和审议政府 工作报告。通过这种方式发现行政机关是否有违反宪法的行 为， 并尽量防止或纠正之。二是质询。根据有关规定， 在全国 可以对国 人大开会期 间 ， 一 个 代 表 团 或 !" 名 以 上 委 员 联 名 ， 务院及其各部 （ 委 ）提 出 质 询 案 ； 在全国人大开会期间， 常委 会组成 人 员 #" 名 以 上 委 员 联 名 可 向 常 委 会 书 面 提 出 对 国 务 院及其各部 （ 委）的质询案。相应地， 地方各级人大组织法和 代表法对地方人大及其常委会提出质询案的程序和方法也有 类似全国人大的规定。三是调查。在我国， 根据宪法和有关法 律的规定， 在必要时组织调查委员会就特定问题予以调查， 并 根据委员会的报告作出相应的决议，是人大监督政府的重要 方法。四是罢免、 撤职与撤消。罢免或撤消人大及其常委会选 举或决定任命的政府工作人员，是目前人大监督手段中最严 厉的一种。 社会主义国家的权力机关， 因其议行合一原则而可 以直接同意任免和直接罢免政府要员。 除罢免监督， 人大及其 常委会在听取政府机关的工作报告和视察的基础上，对政府 机关及其工作人员的能力、 作风和工作效率、 政绩进行审议和 评价。 对于有重大违法和失误的监督对象， 人大及其常委会可 以按法定程序撤消其职务。 同时， 人大及其常委会还可以对违 宪违法的政府规范性文件予以否定。 三、 政府内部的决策和监督机制 （ 一）政府内部的决策机制。 从以上的分析可以看出，中央政府和各级地方政府的宏 观决策已经在党的领导下通过各级人民代表大会作出，各级 政府的内部决策实际上是一种执行性的决策，或者称作行政 湖北社会科学
我国行政三分制试点改革现状认知
我国行政三分制试点改革现状认知【摘要】行政三分制改革是我国大部制改革的重要组成部分，是深化政治体制改革的核心内容之一。
本文从行政三分制内涵、行政三分制意义、行政三分制现状等方面对我国的行政三分制试点改革进行分析认知，对改革进程中存在的问题予以明晰。
中国论文网/5/【关键词】行政三分制；试点改革；现状；认知一、行政三分制内涵分析（一）定义解析“行政三分制”指的是将行政权力内部的决策、执行和监督三项职能相对分离并且由不同的行政机构分别行使三种不同的权力，形成三者相辅相成、相互制约、相互协调的政府权力运行模式[1]。
它以行政权的重新划分、行政职能的优化合并、行政机构的重组为切人口，把决策、执行、监督职能按照一定的原则合理配置，构建一套新的行政运行机制。
[2]（二）学术争论借助对中外行政三分制比较研究文章的研读，会对我国当前的行政三分制改革提出很多疑问。
随着“行政三分制”的逐步推广，这个概念也引起了学术界的争论，主要是职能权限说和权力分离说。
职能权限说更多的将行政三分制的重点放在对行政三分制功能的认识上，即转变政府职能；实现权力制约；提高效率和加强监督。
[3]从根本上界定其不是一个“权力”的问题，所分的是“事权”，不是“法权”，是实施法定权力过程中事务管理的权限，包括决策的权限、执行的权限、监督的权限，都是“治权”或“ 职权”的相对分离、制约和协调。
权力分离说则认为，行政三分制是以行政权的重新划分、行政职能的合理配置、行政机构的重组为切入口，构建一套新的行政运行机制。
涵盖分权、重组、创新、协调等方面内容，目标是要重新定位政府的职能，强化政府权力的公共服务性质。
政府按照大行业、大系统的原则设立若干决策局，就每个决策部门的关联业务，设置相应的执行局。
现阶段，我国推行的行政三分制改革更多的是偏向马敬仁教授主导的职能权限说。
二、研究行政三分制的意义首先，行政三分制将政府的决策职能与执行职能相对分离，决策职能相对集中，建立决策的“大部制”，执行职能相对专业、分散，实现执行机构的专业化和社会化，提高政府管理的科学化和理性化水平。
对_行政三分制_的再思考
对“行政三分制”的再思考周毅【摘要】2003年十届全国人大一次会议通过了深圳实行“行政三分制”改革试点的方案。
深圳作为新一轮政府改革的试点城市，准备推行“行政三分制”。
行政三分制改革既是适应现代民主政治发展的要求，又将进一步推动中国民主政治的发展，特别是行政参与的发展。
但是要进行政府体制创新改革困难重重，最大困境在于，既要对深圳政府进行创新性改革，又不能涉及深圳的政治体制。
借鉴西方国家行政改革的经验，在中国推行行政三分制改革，无疑具有积极意义。
【关键词】行政三分制 政治体制改革 权利分配【中图分类号】D035 【文献标识码】A1 行政三分制的可行性分析行政三分制是在唐朝就已存在的政治体制，唐太宗贞观时代，唐太宗李世民就建立和完善了一种政治体制，这就是国家行政大权的“三省”制度。
而深圳行政三分制的主要内容，是将政府的职能一分为三，行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调。
实行决策与执行相分离，是上世纪80年代国际上开始的新公共管理运动的重要成果。
在过去，政府部门的决策权、执行权、监督权没有实现相对分离，形成对公共权力的垄断，而垄断几乎是腐败的孪生兄弟。
公共权力的垄断是导致腐败的一个最为重要的原因之一。
掌握公共权力的人因为受制于官僚范式，在作出公共选择时常常只想到政府机构，而不是市场，通过其控制的大量公共资源为公共需求提供低效率和低效能的服务。
公共物品的投入与产出不成比例，公共资源的开发和利用不能真正反映市场的公共需求，最终造成一种社会浪费。
公共权力的垄断设置了稀缺性，也就设置了租金，公共权力的垄断运作与市场化公共竞争运作的差价就造成租金的空间，租金空间越大，腐败的空间就越大。
有了租金空间，必定有人寻租，也必定有人收租。
寻租活动的最后结果就是一些政府官员从中收取租金，公共政策得不到有效运行，公共权力为私人服务而不是公众，从而导致政府失败。
1．深圳市成为行政改革的试点的原因：首先因为深圳的市场经济框架是国内首先建立的城市，其次是因为深圳市政府自1992年获得地方立法权后，其行政改革，在很多领域内都是先行先试的，比如审批制度改革，电子政务与一站式服务，市区责任关系调整，公共服务社会化，国土部门的阳光政府计划等等。
当前我国行政三分制改革研究综述
当前我国行政三分制改革研究综述作者：赵妍郑曙村来源：《江苏省社会主义学院学报》2010年第06期摘要：“行政三分制”最早起源于英国，是二战后各国建立起的“小政府、大社会”改革过程中形成的政府管理模式，在我国，是由中编办提出的针对深圳等5个城市试行的政府改革思路，指的是行政决策、执行和监督三者适度分开。
随后，学者们对“行政三分制”的提出过程、概念界定进行了探讨，并从积极、消极两个方面对其进行了客观分析，对其与西方“三权分立”制度进行了异同比较，随之从中央和地方双层面对“行政三分制”改革的进展进行分析，并对如何克服其局限性提出了理论性的探讨。
关键词：行政三分制；概念；价值；三权分立；路径中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1672－3163(2010)06－0072－05一、“行政三分制”改革的提出过程“行政三分制”最早起源于英国，是二战后各国建立起的“小政府、大社会”改革过程中形成的政府管理模式，在我国，“行政三分制”的提出经历了初步酝酿、试点、正式提出、推广的过程。
2001年，随着中国加入WTO，政府职能、运转机制、思想观念和机构设置等方面都面临着严峻的挑战，为积极应对全球化，促进社会主义市场经济的顺利发展，进行公共行政体制改革和政府行政体制创新也就成为我国政府的必然选择。
由此，中编办提出的关于政府改革的构想，决定在深圳等5个城市进行新一轮的深化行政改革试点，其改革思路就是将决策、执行、监督适度分开。
“十六大”报告指出：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推行政府机构改革。
”2003年3月27日，深圳市正式公布《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》。
由此，深圳按照十六大的精神，在进行事务和职权分工的基础上，以实现决策、执行、监督相协调为诉求，开始了以“行政三分制”为基本思路的行政管理改革和政府管理体制的创新。
然而由于各种阻力，这场改革却以黯然终场而告终。
“十七大”报告中提出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，重构政府权力结构、形成良好的权力制约和运行机制”。
浅析深圳市“行政三分制”改革
一
、
行 政上进 行 分权 ， 决策 、 把 执行 、 监督 的权 力相 互分 离， 相互 独立 ， 相互 协调 ， 失为 一个有 益 的尝试 。 不 ２ 圳市 ” ． 深 行政 三 分制 ” 革的 实践 借鉴及 背景 改 深 圳市 的…行 政 三分 制”改革 作 为我 国先行 一批 改 革 实验 ， ’ ”
２ ０年 １ ０１ ２
浅析深圳市 ‘ 政三分衬 ’ 行 改革
行政三分制
关于深圳正在筹划的“行政三分制”改革，此前一些媒体的报道 中已经有所涉及，并给予了十分积极的评价。其中最关键的一 点，就是改变传统体制下政府部门集决策、执行、监督为一体， 自定规则、自己执行、自我监督的行政权力运作模式，将行政 权力分解为决策、执行、监督三大部分，通过科学化、程序化 的制度设计，使这三部分权力在既相互分离制约、又相互协调 配合的过程中实现高效运转。正像哲学家形容的那样，“不受制 约的权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，传统体制下 行政权力过于集中，缺乏权力之间的制衡和对权力的监督，正 是权大于法、卖官鬻爵、权钱交易、暗箱操作等腐败行为得以 滋生的土壤。只有对权力进行合理分解，才能实现对权力的有 效制约，使决策更民主、科学，执行更透明、公正，监督更充 分、有力，才能从源头上、制度上遏制腐败。
假设3和假设4是假设1和假设2 的深化
按照行政三分原则，决策权被分离出来暗含着 如此假设，即决策权需要集中到专门机构，便 于统一宏观调控和完善政策制定。不论是什么 性质的决策都要由专门的决策机构来统一确定， 决策权不应该分散到执起来；而执行相对是次要的、 分散的和按部就班的，只要专门的执行机构就 可以完满的执行。并且执行也是单纯的，在未 来的工作环境中不需要处理更多的具有决策性 的临时问题。
总体看来，以上四个假设都暗 示了第5个假设
行政是政府内部单方面的事务，只要在政府内 部将行政工作按照过程做好分工与合作，决策 机构负责决策，执行机构负责执行，行政就可 以顺利的进行。在行政三分模式看来，行政工 作与行政环境之间的关系要么是高高在上的， 行政决定环境，只要将行政过程处理好，行政 环境中的行政对象问题不需要考虑；要么是没 有关联的，行政工作不需要考虑行政环境的要 求、压力以及行政环境随着时间和地点的变化 而发生的改变。这一假设认为，行政工作的重 点是公共组织内部的秩序问题，外部关系问题 不是最关键的，不需要着重考虑。
关于我国行政三分制改革的若干思考
关于我国行政三分制改革的若干思考
吕菡子
【期刊名称】《经济技术协作信息》
【年(卷),期】2006(000)025
【摘要】@@ 一、行政三分制改革的路径分析rn1.设立统一的决策部门,就是要突出决策的重要地位,改变过去的随意决策、盲目决策的现象,减少行政资源的浪费,降低社会成本的付出.统一的决策部门在进行决策时,降低社会成本的付出.可以说,政府进行决策是其生产公共物品的第一道环节,政府提供的公共物品能否切实满足公众的需求,首先要看决策是否正确,但决策的正确性不是靠政府自己来宣称,而是要接受公众的检验和评价.这就要求决策部门在进行决策是要采用民意调查、座谈会、专家咨询、举行听证等多种方式,广泛的吸纳民意、集中民智,在充分论证的基础上,形成多个决策方案,并择优而用.
【总页数】1页(P7)
【作者】吕菡子
【作者单位】东北财经大学经济与社会发展研究院
【正文语种】中文
【中图分类】D6
【相关文献】
1.从行政三分制看我国的行政体制改革 [J], 龙晓虹
2.国外决策与执行分离对我国"行政三分制"改革的借鉴 [J], 杜运巧;郑曙村
3.我国行政管理体制改革的另一种路径选择——行政三分制 [J], 李菁怡
4.论我国行政管理体制试点改革——以深圳行政三分制改革为例 [J], 李冉
5.当前我国行政三分制改革研究综述 [J], 赵妍;郑曙村
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论行政三分制的功能定位
ｔ ．不 少 人 欢 欣 鼓 舞 ， 也 有 人 给 予 了批 评 甚 －１ ￣， 但
０ 的功 能 该 如 何 定 位 ， 缺乏 深 人 探 讨 。因 此 ， 还 政 三分 制 的功 能进 行 梳 理 、 分析 ， 明确 其定 位 ， ： 政三 分制 改革 的顺 利推进 至关 重要 。 行
事物 ， 目前认 识 并 不 统一 ， 别 是 对 于行 政 三 特
英 国的行政决策和执行分立 ， 源于 以下背景 ：
背 景 之 一 ， 据 英 国 的宪 政 体 制 ， 府 中的 政 治 家 根 政 需要 向议会 承担 政治 责 任 ， 这种 责 任不 仅包 括 政 策 的 制定 ， 包 括政 策 的 具体 执行 。 内阁及其 各 部 为 也 了 避免 出现 政治 责任 问题 ， 图控 制 整个行 政机关 力 的 活动 。这 既使 政务 官 感 到负 担沉 重 ， 对 负责 具 又
Ｎ Ａ Ｓ ＯＩ 论 探 索 ＴＮＵ 理
行 政 三 分 制 是 指 在 一 级 政 府 内部 ， 决 策 、 将 执 监督 职能 分离 ， 在 运行 过 程 中使 之相 辅 相成 、 并
： 制约 、 互 协调 的一种 行 政管 理 体制 。作 为 当 相 ｝ 政 府改 革 的主流 方 向之 一 ， 政 三分 制 的政 界 行
一
能的优化 、 职能履行方式 的社会化和政府内部管理
体 制 改革 。其 中 ， 立 执行 局 ， 行 决 策 与 执行 分 设 实 开 ， 英 国最重要 的行 政改 革措施 之一 ， 是 标志着 英 国 公共 服务 改革 的一个 转折 点 。
唐代三省制与深圳“行政三分”制比较研究
或根据制敕精神制成政令下达有关各部门。尚书省内长
官为 尚书令 ， 官为左右仆 射 ， 属官有 尚书左右丞 副长 主要
任何 制度 ， 之既久 ， 产生流 弊 ， 行 不免 三省制 亦不例 外 ， 别是在 中唐 以后 ， 特 此制度 的弊病 愈发 明显 。归纳而 言 ， 以下三项 ： 约有 首 先 ， 的职权 逐渐 混淆。三 省 的长官本 各有其 三省 职权 ， 三省 以外的 官员 ， 以凭 藉兼衔而 有宰相 的 一 但唐 亦可 身份 ， 以进入政 事堂议事 。此举 固有助 于提拔人 才 ， 得 但 亦使三省 的职权易于 混淆。例如 天子 可使 尚书省 的六部 Ａ １
一
制、 三省并重制和三省分权制 。三省首长制强调的是
宰相 必须是三省首 长 ， 且三省首长 必须 是真 宰８ （ 实 １拥有 ｔ
、
唐代三 省制简介
权） ， 三省首长实行集体领导负责制； 三省并重制强调的
是平均 划分三省 的事权 ， 达到平衡 、 三省的地位和权 平均
（ ） 一 唐代三省制的 内涵
第一， 宰相权分三省， 皇帝滥用之权一定程度得以归 还朝官。在唐代 ， 三省的长官 ： 中书令 、 门下侍 中及 尚书
令， 同为三品 官， 即政府外 朝的执政长 官。唐代 之前宰相
代的相权， 平均不如西汉之重。因为宰相人多， 所以政事
堂议政 ， 每人十 日一易为执笔决 事之制 ， 便有 可见三省制 （ 有宰 相 之职 ， 无宰相 之 权 ； 宰相 权 ， 而 有 未必 有宰 相 之
成 朋党之祸。
第三 ， 省各部 的职责权 限划分 明晰 ， 三 有利于 防止 宰
比较翼 ～
二、 深圳‘诳 ‘ 彳 分” 制改革综述
从行政三分走向权力三分：党领导国家治理体制的新推进
说， 在本文 的语境下 ， 权力仅指 国家公权力 ， 在一 定 的社会政治生活中，常常表现为一定的国家机 关 的职能 或 功用 。换 言之 ， 国家公权 力 主要 表现 为 政府的行政权力。 在中国的政治体制下 ， 还包括 了 作 为 执政 党 的 中 国共 产 党 掌握 的“ 党领 导 国家 ” 的
政 和腐 败 的存 在 ，但 是这 样 的效 果 是 以牺 牲 效率
足 ；另一方面结合对党的十八届三中全会出现 的 些新提法的理解 ，提出我国构建权力三分体制 的构想及其整体考量框架 。
一 一
、
权力、 行 政 三分 和权 力三 分 的概 念 厘定
对“ 权力” 的界定 ， 目前学界 尚无统一定论 ， 但
一
２ｌ
《 甘肃行政学院学报） ２ ｏ １ ３ 年第６ 期
社会 治理 与建设
影响下 ， 受到 中国唐代 “ 三省六部制 ” 的启迪 ， 并在 中国地方 政府 一 系 列尝 试 经验 的基础 上 总结 而 成 的又 一有 中国特 色 的重 大创 新 体制 。… 改革 伊 始 ， 决策 、 执行 、 监督 的权力三分是在行政体制 内部 ， 围绕着政府职能划分而展开的 ，为区别于三权分 立， 马敬 仁 教 授 将 其 概 括 为 “ 行政三分” ， “ 行 政 三 分制是指在一级政府管理体系中， 将决策 、 执行和 监督职能适度分离 ，并在运行过程 中使之相辅相 成、 相 互制 约 、 相互 协调 的一 种行 政 管理 ‘ 大部 制 ’ 体制” 。 这种 表述 比较贴 切 地 概括 了三种 权 力 的 关系和体制特点 ，中国政府所做的尝试主要限于 行政机关 ， 不包括国家的其它机关。 “ 行政三分” 彰 显了公平与效率相统一的改革取向，决策与执行 的分离追求 的是效率 ，而加强监督是为了避免因 权力过分集中而出现 的腐败 。党的十七大再一次 明确地提 出了建立决策权 、 执行权 、 监督权相互制 约协调 的运行机制。党的十八届三中全会 出现了 些新 提 法 ，在 坚持 行 政三 分 的同时 对 监督 监 察
深圳行政“三分制”改革ppt
深化行政体制改革；转变政府职能，建立公共服务型
政府；是推进政治文明建设所面临的重大课题。深圳市委
根据党的十六大关于‘书照精简、统一、效能的原则和决 策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。
” 的精神，在以往政府机构改革的基础上提出了“行政
三分制”的改革思路；并着手实施。
执行局履行对政府决策的执行和审批职能，不涉及决
策事务。根据政府决策、执行、监督三大职能，设立一个
监察机构；履行政府行政监督职能。深圳市原来就单独设 立监察局，进行相应职能转化；与审计局共同组成一个专 门的监察机构，行使对政府行政决策、执行过程的监督职 能。
3、“慢决策快执行”，建立运行高效机制
深圳的现行政府决策还是以首长拍板决策为主，存
深圳市政府实行“行 政三分制”改革
一、政府机构改革的背景
深圳市 19 7 9年建市起；就设计建立一个“小政府大 社会”的特区政府模式。为此，从20世纪80年代初至今， 进行了多次政府机构改革，主要是使政府机构运行从计划 经济向社会主义市场经济的转变。目前，深圳市政府行政 体系设置有41个职能局，在政府职能的行使过程中；还存 在着比较严重的交叉重复情况，及“越位”和“缺位”现
改革的速度上坚持“快步跑”。
“三分制”改革的关键是在决策层的设置，目前倾向
性较高的方案是；在事务分析、职能分析的基础上，第一
步设立经济社会发展、商务、城市建设规划等3－6个决 策部门，及十几个决策兼执行部门，如现在的财政局、税
务局等，对决策兼执行部门的改革，以后逐步深化到位。
决策部门行使政府决策权，不参与具体行政执行。对决策 部门下设置执行机构相对容易些，即根据分析，按所行使 职能分工，设立若干相应的执行局。
行政三分
行政三分摘要：改革开放以来，由于改革的风险较大，地方政府对改革特别是行政体制改革一直持较谨慎的态度，深圳作为改革开放的“试验田”，人们对于其能否在地方行政体制改革方面取得突破寄予了厚望，然而其曾在03年、09年两次试水行政三分改革皆面临很大的困境，这里有机构重组、人员分流、利益平衡和改革配套等改革常见的一般原因，同时“行政三分”自身存在的缺陷也不容忽视，分析“行政三分制”本身存在的困境或许能为深圳以及其他地方政府的行政体制改革提供借鉴和帮助。
关键词：深圳行政三分行政体制改革自改革开放以来，我国中央政府层面已经进行了六次较大规模的行政机构改革，但是地方政府的行政改革却相对迟缓，市场经济的深入发展迫切需要以服务型政府建设为导向，继续推进改革，行政体制改革势在必行，深圳作为改革的实验区，曾于2003年提出“行政三分制”改革，后来由于多种因素未能实施，在被确定为国家综合配套改革实验区后，深圳市于09年继续试水行政三分制改革，迄今为止改革依然困难重重，分析“行政三分制”改革遇到种种困难的原因，对于深圳市乃至全国地方政府的行政改革无疑具有重要的意义。
一、行政三分的含义及其提出的目的行政三分的概念是2001年由深圳大学教授马敬仁首先提出来的。
所谓的行政三分，就是在事务、职能分析的基础上，将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，以大行业、大系统的方式设立决策部门，就每个决策部门关联的业务设若干个执行机构，决策权在决策机构，执行权在执行机构，决策部门和执行部门之间并非上下级关系，而是订有绩效合同，执行部门按照法规、政策、办法来运作，履行其绩效合同，实现其责任、目标、任务等，形成纵向的制约关系。
监察局和审计局作为监督部门直属市长管辖。
在相对分离的基础上，三者相辅相成，相互制约、相互协调。
与此相配套，建立公共财政、综合法制、公共人力资源、公共信息等公共行政管理系统平台，作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统。
改革的目的：第一，通过合理分解权力，实现权力的有效制约，使决策更民主、科学，执行更透明、公正，监督更有效、有力，避免权力过于集中在某一部门、某一环节而导致失范的现象；第二，通过规范决策权、执行权和监督权，使职能部门各司其责，形成整体合力和制衡效应，防止权力滥用；第三，解决公共管理的主体多元化问题，最终建立低成本、高效率的服务型政府。
行政三分制：制度背景分析
The Administrative Institution of Dividing into Three Parts:An Analysis of Institutional Background 作者： 胡冰[1]
作者机构： [1]深圳行政学院行政管理教研部，广东深圳518021
出版物刊名： 湖北社会科学
页码： 14-17页
主题词： 行政三分;政治制度;决策;执行;监督
摘要：'行政三分'理论提出将政府的行政管理职能分为决策、执行、监督三部分,在相对分离的基础上,三者相辅相成、相互制约、相互协调.这一理论设计在我国现行的政治制度背景下有其可能性,但推行中存在一定的局限性.'行政三分'并不适宜于中央政府;地方政府实行'行政三分'要
局部试验,有条件地推开;'行政三分'还将增加行政决策层次,从而增加党和人大对政府的监督难度;等等.这些都需要在理论和实践中逐步研究解决.。
政治行政化的空间与限度——从行政三分到权力制约
作者： 褚向磊[1];刘泽西[2]
作者机构： [1]清华大学政治学系;[2]南京理工大学自动化学院
出版物刊名： 青海社会科学
页码： 80-87页
年卷期： 2018年 第3期
主题词： 政治行政化;行政三分;权力制约
摘要：在当代中国渐进性的政治改革活动中,政治行政化是一个十分常见的现象。
政治行政化是指以行政的方式来解决政治问题,行政三分是其中的一个典型案例。
受新公共管理运动中的决策与执行分离的启发而产生的行政三分理论,一些中国的政府成员和学者试图以行政部门中的决策权、执行权与监督权三者间的相互制约来解决＂部门政治＂与权力过分集中的问题。
不过这一类改革尝试在现实中举步维艰,在理论上也存在比较严重的困难。
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吕俊杰（安阳师范学院政法学院，河南安阳455000）行政三分的演变逻辑、研究进展和解构模式研究【摘要】党的十七大提出了建立决策权、执行权、监督权相互制约协调运行机制的新思路，这为今后中国政治和行政体制改革提供了突破口，同时也指明了方向。
目前学术界对行政三分的研究取得了很多成果，但非常凌乱，并且存在很大不足。
针对当前学术界的研究缺陷，参考以英国为主的西方国家设置执行局的具体做法，借鉴国内以深圳为代表的曾经尝试“行政三分”的一系列地方政府的可操作性措施，根据中国政治体制和行政体制改革的要求，考虑到中国的具体国情，文章创造性地构建出可以在行政体制改革背景下变通运用的决策权、执行权和监督权相互制约协调运行模型，希望对政府和学术界有所启迪。
【关键词】行政三分；三权分立；执行局；决策权、执行权、监督权相互制约协调运行机制【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2010）03-0039-10收稿日期：2010－05－12作者简介：吕俊杰（1981-），男，河南安阳人，安阳师范学院讲师，研究方向：公共行政和公共政策。
基金项目：文章为河南省社科联2008年度重点课题：“建立决策权、执行权、监督权相互制约协调运行机制”的核心内容（编号为skl-2008-11），该课题荣获一等奖。
纵观世界各个发达国家走过的历程，权力的分离和制衡是一个大趋势，也是和国家的现代化相适应的。
例如西方国家现在普遍采用的三权分立被认为是目前世界上在权力制衡上最优秀的体制之一。
在新公共管理运动的潮流中，英国推行决策和执行分离以提高政府运作效率，缓和了公平和效率之间的关系。
在中国，决策与执行相分离的思想最早可以追溯到隋唐的三省六部制，现代则最早见于香港，之后见于1993年海南省的洋浦开发区管理局、2002年的十六大报告和2003年作为中编办试点城市之一的深圳。
中国政府提出的“从决策和执行等环节加强对权力监督与决策权、执行权、监督权相协调”的机制在深圳试点的时候，为了避免和三权分立相混淆，马敬仁教授将其概括为“行政三分”。
时隔五年，党的十七大又一次明确地提出了建立决策权、执行权、监督权相互制约协调运行机制。
这种权力的纵向划分和协调制衡体制被公众、学术界和政府给予高度关注，其中的焦点问题就是如何通过该体制建设提高中国政府决策水平、执行效率和监督力度的问题。
文章将围绕这一核心问题对行政三分的演变逻辑、研究进展和模式解构三方面展开论述。
一、三权分立到行政三分的演变逻辑（一）行政三分相关概念的厘清“决策权、执行权、监督权相互制约协调运行机制”和“行政三分制”在行政学界都是崭新的概念，新概念在一定程度上反映出新的时代精神；但是这些新的概念与“三权分立”和“政治与行政二分”是什么样的逻辑关系，有什么样的区别，厘清这些概念的关系有助于我们更好地进行研究，并实现对概念的准确和规范化运用。
1.三种体制都是对权力或者掌握不同类型权力的部门所做的划分，其产生和发展都经历了一个漫长的过程，均有其独特的内涵和操作方法。
“三权分立”的产生经过了一个比较漫长的过程。
事实上，建立在行政立法和司法权力相分立基39--础之上的当今世界主流分权制衡体制正是几百年人民民主运动历史较为普遍的结果和选择。
[1](P38)“政治与行政二分法”则是在都市化和工业化的潮流下出现的新生事物，最早见于美国总统托马斯·伍德罗·威尔逊发表的文章《行政学研究》，在这篇文章中作者很注意对政治与行政的区分。
他很严肃地指出：“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远……但是行政管理又大大高出于纯粹技术细节的那种单条内容上。
”[2](P14)正式对政治和行政二分法进行明确、系统阐释的是美国的古德诺教授，他从国家功能的角度对政治与行政进行了划分，他的这种划分应当说无论在理论和实践上都具有重要意义。
他认为任何国家都具有两种功能：国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，即政治与行政两种功能。
古德诺没有将政治与行政截然分开,他说：“实际上在各种类型的政府里，……一方面所有这些机关都不可能把自己完全限于行使其中的一种功能；另外一方面，它们又都在很大程度上或主要的以行使这种或那种功能为特征。
”[3](P6)“行政三分法”或者“行政三分制”是中国政府在西方新公共管理运动尤其是20世纪80年代英国“执行局化”改革的影响下，受到中国唐代“三省六部制”的启迪，并在中国地方政府一系列尝试经验的基础上总结而成的又一有中国特色的重大创新体制。
全国MPA教育指导委员会成员、深圳大学教授马敬仁作了如下描述:在事务分析、职能分析的基础上，以大行业、大系统方式设立决策部门，并就每个决策部门相关联的业务设立若干个执行局，决策权在决策局，执行权、审批权在执行局；决策局只管决策，而执行局则是单一的执行。
同时单独设立监督部门，监察局、审计局地位相对独立，部门首长直接对市长负责。
深圳是全国惟一单独设立监察局的城市。
在决策、执行、监督大框架建立后，应运而生的还有一大批法定组织，如立法规定，每个决策局将设立服务于局长和制约局长权力的两类咨询机构，其组织形式可以是委员会、中心、审议会等，其成员将包括专家、市民和相关领域的资深退休干部，为配合“行政三分制”的推行，深圳将大力健全社区服务系统，培育中介组织和其他社会公共组织。
[4]2.三种体制对时代精神的反映不尽相同。
“三权分立”的产生适应了世界各国政府治理体系民主化和专业化的需要。
民主化就是要通过权力的分化来形成不同权力相互牵制的局面，以避免出现权力垄断的现象；专业化就是根据工业化和现代化的要求，政府工作要实现专业化水平，满足国民对政府的新需要。
事实也表明世界各国即使没有权力制衡，行政、立法和司法的分工也是普遍的事实。
“政治与行政二分”的产生主要满足两大呼声，一是行政学的诞生，二是行政的专业化和高效率。
因为面对日益增多的社会现实问题，行政的低效率和劣质的服务水平无法满足都市化进程的需要，所以行政要专业化，而专业化的行政促进了行政学的诞生。
“行政三分”产生的背景更加波澜壮阔。
西方国家普遍效仿英国的“执行局化”改革，其目的是缓解政府日益面临的财政困难和编制上的沉重压力。
中国政府在面临由权力过于集中所导致的腐败问题和权力部门化问题上，也日益开始将权力的分离、制约和协调提上了改革的议程，并在以深圳为代表的多个地方政府和职能部门进行了试点。
3.三种体制的最高价值诉求不尽相同。
“三权分立”追求的最高价值标准很明显不是效率，而是民主。
美国联邦最高法院大法官布兰代斯曾经说过：“1787年宪法对三权分立原则的采用，其目的并非促进效率，而是防止专断权力之行使；其目的不是要消除摩擦，而是同时把政府权力分配给三个不同的部门这种方式所带来的不可避免的摩擦，真正使人民免于暴政之苦。
”[5](P31)“政治与行政二分法”追求的最高价值则是高效率，即行政的任务就是高效率的执行政治层交给的工作。
这个在官僚制的特征上我们也可以看见。
如果说前两种体制都有所偏颇的话，“行政三分制”则比较全面地满足了政府对于效率和公平的双重热爱。
具体而言，就是决策、执行和监督的相互制约和协调运行既可以实现民主、公平、正义，同时又实现高效率。
比如决策的专业化，如果没有经过严格的论证、社会公示和相应的社会听证，即无法通过，这种制度设计体现的是公平、正义和民主；执行要签订绩效合同，部分有条件的业务可以实施外包，这种制度设计体现的是效率；监督权的独立运行则体现出对权力的有效监督，是遏制腐败、防止权力滥用的一种有效机制，这种制度设计体现的是对公共性维护。
4．三种体制对行政的态度和理解不尽相同。
“三权分立”中的行政是大行政，即通常掌握行政权的政府，当然包括官僚制在内。
在“三权分立”这一体制中，行政是被消极地认定的，为了避免行政权的垄断，立法和司法从方方面面去约束行政权。
例如美国的财政预算受到参议院的限制和总统的被弹劾都是对行政权的巨大制约，而这种制约绝40 --对不是表面文章，而是具有实质性意义。
“政治与行政二分法”中的行政是小行政，即作为纯粹执行组织的官僚制。
它对行政的态度是积极的，因为它对行政提出了更高的要求，社会纷繁的事务都需要以行政高效率和专业化为前提才能得以顺利解决。
韦伯的官僚制理论也是以政治与行政的分工为逻辑前提的，为什么行政是官僚制，只要求高效率呢？韦伯认为这取决于政治与行政的天然分工，即政治解决的是公平、民主的问题，而行政解决的是效率问题。
“行政三分制”中的行政概念则是可大可小的，在深圳试点之初,它是指大行政，但对行政的态度却是中立的，充满美好期待的。
十七大之后，行政则向更富于内涵的方向发展，行政意指管理，这是最广义的行政；行政三分和“决策权、执行权、监督权相互制约协调运行机制”划等号。
5．功能专门化是理性分离思维对行政职能进行分解的支持逻辑。
“三权分立”是按照这一逻辑所做的横向分离，而“政治行政二分”、“行政三分”则是按照时间发生的先后顺序对国家权力或者更准确的是行政权力进行纵向分离。
“三权分立”是为了民主而放弃效率，保证人民免于暴政之苦；“政治与行政二分”则对政治和行政做出了价值上的分工，以期望高效率和专业化的政府出现；“行政三分”同样是一种权力的分化，其目的一方面为了避免权力过于集中，解决中国官场上前腐后继的问题，另一方面则是推动政府职能转变，建构公共服务型政府的明智选择和提高政府决策质量和治理水平的有力途径。
无论如何，三种体制的建设和设计在有效地配置和使用权力、提升政府的服务水平上是一致的。
（二）行政三分提出的现实意义从三种体制的上述对比中，我们不难发现，尽管三者产生的背景、体现的时代精神和价值诉求各不相同，但是它们还是存在很强烈的逻辑承接关系。
目的都是为了更有效地配置和使用权力，提升政府的服务水平，不断满足人民群众的呼声和需要；而功能专门化是理性分离思维对行政职能进行分解的普遍支持逻辑，这在三种体制中均有体现。
“三权分立”是按照这一逻辑所做的横向分离，而“政治行政二分”、“行政三分”则是按照先后顺序分别对国家权力和行政权力进行的纵向分离。
“三权分立”是为了民主而放弃效率，保证人民免于暴政之苦；“政治与行政二分”则对政治和行政做出了价值上的分工，以期望高效率和专业化的政府出现；“行政三分”同样是一种权力的分化，它可以说是行政领域里的第二次政治与行政二分，可以很好地弥补三权分立和传统政治行政二分的弊端，在实现科学行政即科学决策、高效执行和监督有力三个方面有非常好的前景。
1.“三权分立”的固有弊病迫切需要行政三分制“三权分立”是目前世界大多数国家所公认的在国家权力分立和制衡上的最佳制度设计之一，但是它在现实运用的过程中，却发生了行政权独大的现象，以至于英国都出现了从“议会中心主义”向“内阁中心主义”的转变。