我国政府主导型旅游发展战略论析

我国政府主导型旅游发展战略论析

[摘要]20世纪90年代以来，我国倡导的“政府主导型”旅游发展战略，不仅获得了各旅游主体的普遍认可，同时也带来了十分可观的经济效益，我国的旅游业取得了重大发展和空前繁荣。在旅游产业的市场化进程中，旅游行政管理不可避免地出现了一些问题。理性看待这些问题，认真查找其中原因，需要我们从战略层面、操作层面和保障层面进一步思考对策，进一步促进我国旅游产业的可持续发展，创建和谐繁荣的旅游产业新格局、新局面。

一、政府干预与旅游产业的可持续发展

政府主导型旅游发展战略的核心要旨是，按照旅游业的自身特点，以市场为主要基础来配置资源，充分发挥政府的主导作用，争取旅游业更大的发展。在旅游经济的发展实践中，有关部门对“政府主导”战略的认识，仍未从观念上完全摆脱“计划经济”的思维定势，这主要表现为3个方面：一是把“政府主导”理解为“政府主宰”，沿用计划经济体制下的行政领导模式，由长官意志代替企业行为，以行政命令取代市场规律；二是把“政府主导”理解为“政府主财”，由政府财政拨款包揽一切，旅游企业对政府只有“等”、“靠”、“要”，不仅束缚了自身发展空间，也失去了有利商机；三是把“政府主导”理解为“政府主干”，全部事务由政府投资并进行直接管理，政府的主要职能就是给旅游企业以多种政策保护和政策优待，这

样难以形成公平有序的市场竞争格局。

旅游业的发展具有外部性特征。如果某人或某个企业在从事经济活动时给其他个体带来危害或利益，而该个人或企业又没有因为这一后果支付赔偿或得到报酬，这种危害或利益就被称为“外部性”。在经营过程中，旅游资源开发和旅游企业的外部性问题非常明显。旅游资源具有稀缺性，单纯的市场运作，完全受利益驱使，必然会造成资源的过度利用以至于掠夺性开发，最后严重破坏旅游资源。旅游资源的保护性开发和可持续利用，必须通过政府的科学规划、政策指导、信息发布和规范市场准入等措施才能实现。

旅游业的生产原理具有公共产品的特征。这主要体现在两个方面：一是旅游目的地的整体形象推广。以一个城市或地区为范围的城市旅游形象或区域旅游形象，具有公共产品的非竞争性和非排他性特征，在很大程度上具有外溢效应（正外部性），是一种新型的公共产品。政府利用公共财政资源，对整个城市或区域进行形象宣传乃至投资，就成为一种必然之选。二是旅游基础设施的建设。基础设施及其配套服务设施的建设是旅游业科学发展的一项先决条件。一个城市或是一个地区，其旅游资源无论多么丰富，如果没有通畅安全的交通与外界沟通，显然无法得到可持续的发展，也无法带动当地的经济发展和人民致富。基础设施作为一项公共产品，应当由各级政府部门来提供。

信息不对称会导致旅游市场的竞争紊乱。当市场的一方无法观察到另一方的行为，或无法获知另一方行为的完全信息时，就会出现

“信息不对称”的情况。在旅游市场上，信息不对称是滋生各种形态的旅游企业的“温床”，也是旅游企业之间进行各种不正当竞争的一个主要原因，这造成了旅游市场竞争秩序的极大紊乱。改善信息不对称状况，可以从很大程度上进一步规范旅游市场秩序。

二、我国政府主导型旅游发展战略中的主要问题

从学理角度而言，政府部门往往把旅游产品归属到公共性资源范畴，旅游市场存在垄断和失灵的可能性；从市场角度看，参与市场竞争的行为主体都是理性的行为体，即所谓的“经济人”，政府干预应当从轻、适当和有限。政府部门认为，在坚持市场资源配置的基础作用下，强调通过政府的行政力量进行经济干预，可以实现旅游业和社会的可持续发展。推进这一战略的根本前提是：充分尊重市场经济规律，促进旅游市场竞争的规范化和法治化。

随着“政府主导型”旅游发展战略的推行实施，旅游主管部门行业管理职能的转变已经初见成效，同时也出现了若干问题，归结起来，主要有以下3个方面：

（一）旅游行政主体不明

旅游业是一项综合性产业，涉及各行各业，同样是从事旅游业的企业分别归属于不同的主管部门管理，企业产权和人事权分别归属于不同的投资部门，各旅游相关部门有着各自的利益诉求，旅游局不能替代其他部门行使管理职能，由此，导致了交叉重复管理的紊乱局面。事实上，国家各级旅游行政管理部门没有真正的宏观调控权力和宏观调控手段，这使我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的分散局面，

严重损害了我国旅游业的整体利益。

（二）旅游行政壁垒重重

虽然地方政府在各地旅游业的发展过程中起到了积极作用，比如明确旅游业的产业地位、配置资源、协调社会力量、推动旅游开发等，但“地方保护主义”的存在，致使行政区域之间在发展旅游业上失去了协调、协商的基础。各行政区域之间旅游项目布局重复，经济运行带有明显的行政区域利益特征。同时，跨行政区域公共基础设施建设缺乏协调机制，给排水、电力、交通等难以实现有效的统一规划和系统建设，旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计，一直难以推行。（三）行政管理责任不清

目前，我国旅游管理行政责任边界比较模糊，职业责任和职业风险较小，这导致政府决策的主观性、随意性和不科学性。政府工作人员在做出错误决策后，得不到实质性的责任追究，盛行“长官意志，首长工程”。旅游业中大量低水平重复建设项目的存在，大量的国有资产被用来交了“学费”，事后却找不到责任主体。此外，地方政府或旅游行政管理部门作为一种特殊的微观主体参与旅游开发过程中，不断出现“政府代替市场”的违背市场经济规律的现象，致使“政府行为”不仅不能对旅游业进行有效的宏观管理，反而限制了市场机制的有效运行。

三、推进我国政府主导型旅游发展战略的基本思路

旅游资源是社会公民共享的资源，具有公共性特点，由政府来提供最为合适。旅游业的资源配置主要依赖于市场，但市场的自由运作

会出现失灵，公众的需求、产品开发条件等要素也具有随时改变的特性，这也需要政府部门发挥宏观调控职能。从这一角度而言，旅游行政管理的基本内容，就是各级旅游行政管理机构的工作任务和管理范围。在不同经济体制下，政府相关行政管理机构具有不同的工作重心和管理内容。

在市场经济条件下，旅游企业与旅游行政管理机构解除了行政隶属关系，它们直接面对市场，成为自主经营、自负盈亏的独立法人。各级旅游行政管理机构，应当进一步明确“政企分开、简政放权、宏观管好、微观放开”的基本原则，将管理范围从原来的旅游系统内部的直属企业，稳步有序地扩大到各个部门、各个行业所有经营旅游业务的企业、单位和个人；政府部门的管理重心，应当从直接管理转向间接政策引导、市场监督、法律调控、信息咨询、关系协调和提供服务方面，其主要扮演服务者角色。

现阶段，政府部门对旅游产业的宏观调控，主要是提供更加完备的法律支持体系和更加完善的公共服务体系，以增强我国旅游业的国际竞争力。通过税收、补贴等手段和方式，进行必要的政府干预，最终完善我国旅游产业的要素条件。为此，必须遵循两大原则：一是实际原则。目前，我国旅游资源分布与开发存在着较为严重和明显的差异性与不均衡性，这意味着我国旅游项目的差异性和市场需求的多样性。应当遵循各地区旅游经济发展的实际，不能过分强调某一种发展模式，要根据不同的资源条件、市场需求和公众需要，来制定合适的旅游发展战略。二是和谐原则。旅游业是一个开放性、综合性、联动