城市型风景名胜区协调发展规划策略——以唐山南湖风景名胜区为例

城市型风景名胜区协调发展规划策略

——以唐山南湖风景名胜区为例

梁尧钦，沈丹

摘要：城市型风景名胜区是景观资源保护与城市发展矛盾最突出的区域，而其协调发展是建设可持续人居环境的重要基础和前提。风景名胜区城市化的有效解决关系到统筹城乡、统筹人与自然、统筹城市发展与风景资源保护等多个层面，是对高品质人居环境建设技术的深化和补充。

本文以唐山市南湖风景名胜区为例，以城市型风景名胜区面临的保护困境为切入点，探讨风景区资源保护和依托城市发展之间的辩证关系，并深入分析其形成的三大原因——外在推力、内在动力和规划及保护体系失效。在此基础上以问题为导向，提出城景共融、分区调控、经营管理三大策略，涉及功能疏解、景区渗透、景源保护、居民调控、用地控制、特许经营等十数项重要规划举措，借此协调风景区与城市发展之间的矛盾，加快可持续发展的高品质人居环境建设步伐，以期对国内其他城市型风景区新常态下转型发展和战略调整提供理论支撑和参考范例。

关键词：城市型风景名胜区唐山南湖协调发展规划策略

1 引言

城市型风景名胜区一般是指同城镇毗邻，或接近城镇建设区并与其有着便捷的交通联系，可供游览观赏的地区。此类风景区与其所依托的城市空间交错，功能互补，既承担风景游览功能又承担城市公园功能。随着城市化带来的环境问题日益突出，人居环境越来越受到政府和学界的重视。风景名胜区作为统筹城乡的结合点，是地区优良环境的生态基质，也是城镇风景游憩活动的后花园。对城市型风景名胜区可持续发展策略的研究，不仅是加强风景区景源保护的重要途径，也是人居环境科学的重要组成研究方向。

城市型风景区因具有靠近城市、环境优良、交通便利的先天优势，极易受到城市开发建设的冲击，对城市型风景名胜区而言这一问题尤为突出，已引起社会的广泛关注[1]。但目前的研究多基于风景区保护的视角，尚缺乏系统理论指导下切实有效的措施，以至于风景区城市化导致的景源保护失控局面没有得到有效扭转。

随着城市发展进入新常态，风景区与城市的关系将变得更加紧密，会有更多的风景区成为城市型风景区，市民到达风景区更加便捷，风景区为城市服务的功能也更加突出。因此认知城市型风景名胜区，处理好风景区和城市建设的关系，调整思路选择合适的发展路径，成

为城市型风景区发展中亟待解决的问题[2]。本文以南湖风景名胜区为例，以问题为导向对上述问题进行探讨，提出城市型风景区协调发展的规划策略。

2 风景区特征

南湖风景名胜区地处河北省唐山市区南部，距唐山市中心仅1km，在《唐山市城市总体规划(2010-2020年)》中定位为郊野公园，于2011年被河北省政府批准为省级风景名胜区，面积28.62km2。

南湖风景名胜区前身是由于开滦煤矿一百多年的煤炭开采形成的采煤沉陷区，2009年建成的南湖中央生态公园[3]，使该区域变废为宝，成为唐山人气最旺的休闲娱乐的好去处，同时也成为城市新的发展热点。

图1 南湖风景名胜区在唐山市的位置图2 南湖风景名胜区影像图

2.1 采煤沉陷区上建起的风景区

南湖风景区没有优越的自然禀赋，几年前的南湖还是一片被遗弃的城市棕地，这里三分之一被粉煤灰覆盖，三分之一是垃圾和废弃的荒地，三分之一是有污染的水面，还有地下塌陷、地表沉降、工业废料排放、城市垃圾堆积等多重不利条件。南湖中央生态公园的建成开园，极大改变了沉陷区的面貌，见证了唐山从近代工业城市经过灾难的损毁向生态环境重构嬗变的过程。

2016年唐山世界园艺博览会将在南湖举行，这是首次利用采煤沉降地，在不占用一分耕地的情况下举办的世园会。2016年恰逢唐山抗震四十周年，世园会将向世人展示唐山抗震重建和生态治理恢复成果，给南湖风景名胜区带来新的发展契机。

图3 南湖中央生态公园建成前后对比图

2.2 地质条件处于动态变化之中

唐山地处渤海湾为地震多发区，1976年唐山大地震的震中心就位于南湖风景区，同时开滦煤矿的采煤计划也直接影响景区地质条件的稳定性。通过GIS等科学技术手段，对南湖风景区进行用地适宜性分区（据煤炭科学研究院唐山分院相关研究）。风景区现状地质条件以唐胥路为界，北部园区已基本稳沉，规划可设置相应的服务设施和活动空间；南部园区局部尚未稳沉，规划以生态保护和生态恢复为主，并结合不断稳沉和采煤计划适时进行调整。

表1 地质条件评估及用地适宜性评价

根据地质条件正常建设区：

正常规划设计

基本稳沉限制建设条件区：

根据不同地块的建设要求，达到相应

的地质、地震、地基稳定安全性。

根据开采规划适度开发建设区

2012-2020

2.3 风景区城市公园功能较突出

南湖风景区位于城市南郊，与唐山老城区仅一路相隔，相距市中心不过1km。随着唐山市向南、向海发展战略的确定，南湖地区将成为真正的城市中心，面临着城市更新和土地开发的契机，也使风景区面临巨大的保护压力。

在功能上，南湖风景区兼具风景区功能和城市公园功能，且其所表现出来的城市公园的功能更为明显，是唐山市民重要的休闲游憩场所。南湖风景区作为唐山市最大最集中的生态绿地，对城市环境的美化、城市特色的形成具有重要作用。随着人们游憩娱乐需求不断增长，风景区将承担越来越多的城市文化、娱乐功能，发挥文化、娱乐、游憩、休闲、健身等作用。

3 现状问题

3.1 城市化冲击下的外围保护体系失控

在城市化和市场经济力量的巨大作用下，我国的风景名胜区受到前所未有的冲击，城市型风景名胜区则首当其冲。伴随着区域交通基础设施的改善，城市型风景区吸引了大量的城镇聚居型建设和旅游度假地产项目，使得风景区景源承载空间逐步被包围和吞噬，既使城市的发展受到诸多限制，又使风景区环境压力增大。

南湖是以水景观为特色的风景名胜区，兼具城市滨水区、风景名胜区、生态保护区与城市公园等不同区域的特性。随着唐山城市化进程快速推进，风景区呈局部人工化、商业化、城市化趋势，尤其风景区西边界与城市控规冲突较大，资源保护及生态环境受到前所未有的挑战，随着城市发展跨过南湖继续向南拓展，风景区将完全丧失与城市过渡的外围保护区。

3.2 规划滞后亟须指引，保护趋于被动

随着南湖风景区成为城市新的发展热点，景区内商业影视基地、美食城、大观园等旅游项目大量存在，甚至将宾馆、培训基地等引入到风景名胜区内，空间上呈无序扩张之势，并向地质条件尚未稳定区域蔓延，景区发展亟须规划指引。面对这些不合理的发展，风景区迫于无奈采取了被动保护的措施。建设主管部门三令五申，要求彻底保护风景名胜区。从某些方面来看，这些举措有着积极的意义，但把保护和发展人为割裂开来是不科学的，使得保护和发展孰轻孰重成了风景区最尖锐的问题，而保护中求发展才应是解决风景区问题之道。

3.3 村庄厂房等历史遗留问题有待解决

风景区内有大量村落及厂房存在，尤其东北片区是老唐山所在，现仍存有80年代初建设、受塌陷影响的地震安置平房住宅区，几乎没有绿地，另有村落及苗圃零星分布在地块当中，而目前尚无成熟的建设用地供村庄搬迁。穿越地块中心的铁路线两侧，分散着各种工业用地和仓储用地，对风景资源品质影响极大，村庄环境亟待整治。

开滦煤矿仍在运营，南湖风景区绝大部分区域都在开滦采煤波及区内，部分是老的采空区，部分是开采计划待实施区，风景区内约有60hm2用地属开滦集团管辖，且近期无搬迁计划，需在风景区规划中协调考虑。

4 保护与发展困境成因

4.1 城市发展与产业转型的外在推动力

南湖风景区与城市融为一体，是开放式景区，很难有效设置门票管理机制，因此风景区内大量引进旅游度假项目，再加上唐山向南发展的城市战略，很大程度上加速了风景区城市

化的步伐，造成风景区资源和生态环境的破坏。

城市型风景名胜区与城市关系紧密，在产业结构调整和旅游需求旺盛的背景下，旅游业迅猛发展，加上2016年世界园艺博览会等重大城市事件的推动，风景区周边开发建设不断地向风景区逼近，对景源体系保护造成巨大冲击。

4.2 风景区城市化的内在驱动力加强

南湖风景名胜区风光优美，是集山水湖绿为一体的生态高地，极易聚集旅游度假设施和配套项目。随着基础设施的进一步改善，风景区城市化的原始动力大幅增强，各种生产经营活动也趋活跃，是导致风景区景源保护失控的强大推力。

城市型风景名胜区作为风景旅游胜地，还要承担一部分城市公园的功能，随着游人的大量增加，风景区内人工景点建设增多，宾馆、饭店、购物和休闲娱乐等服务设施建设量不断扩大，城市化对景源保护的冲击继续加剧，对风景区环境造成巨大压力。

4.3 规划引导和景源保护体系失效

在城市化原始驱动力和推动力的共同作用下，规划体系引导失调，导致了区域建设失控。空间资源的无序争夺造成了景区旅游接待功能、游憩功能、居住功能、生态培育功能布局混乱，功能紊乱使得城景用地风景区建设用地和非建设矛盾较大，大量非建设用地和建设用地交叉布局，用地形态不协调使得城景环境混乱，生态环境压力增大，最终降低风景区旅游品质，影响旅游收入，使风景区内部在资金、空间、功能、形态、景观等各层面形成了循环矛盾制约体系，进而对风景区景源保护形成冲击，影响到风景区的可持续发展。

5 规划策略

5.1 城景共融

5.1.1 功能疏解

基于城市化建设不可避免性的认识，规划应采取有效引导的创新策略，在科学评估风景区景源保护价值的前提下，明确南湖风景区保护范围，在保护范围以外选择最佳空间载体发展方向，选择东北片区为旅游接待服务区，并将部分功能疏解到风景区范围以外。同时为避免风景区“孤岛化”倾向，首先要保证风景区周边的用地与风景区用地相互协调，降低风景区周边的开发强度。

图4 功能疏解示意图

5.1.2 景区渗透

南湖风景名胜区正处在被动保护和不合理发展的尴尬处境之中，景区内外都面临着城市化问题的困扰。为改变这种被动局面，规划以唐山市总体规划修编为契机，明确南湖作为城市绿心，是生态廊道的汇集点和城市南北有机联系的纽带，在风景区外围保留城市绿楔，打开视线通廊，通过生态设计溶解城市人工环境，使风景区向城市内部渗透，改变风景区被城市发展包围的被动局面。

5.1.3 保护利用

城市化是地域发展和居民生活水平提高的必然要求，不能因为生态保护而窒息城市、产业发展的活力。但在风景名胜区内，其发展的位置、方向、规模、强度、类型应合理控制。对于城市型风景名胜区，应该在严格控制的前提下，综合考虑城市社会需求和大众利益等各方面因素，采取“疏堵结合”的策略，积极合理地进行利用。

5.1.4 城景协调

南湖风景名胜区是唐山市城市功能的重要组成部分，通过对景区的旅游开发、土地利用、交通联系以及对周边地区的影响作综合分析，强化对风景区重要景源的保护，制定风景区内旅游接待设施的建设控制准则，严格控制建构筑物的规模和风貌形态，产业发展方向与风景旅游紧密结合，以实现与城市的协调发展并带动周边经济。

5.2 分区调控

5.2.1 保护与传承

5.2.1.1 强化生态游赏功能

城市型风景名胜区是城市区域中的生态基质，对城市生态环境改善和生物多样性提高起着重要作用。风景区内的大南湖、小南湖、凤凰台等都是在采煤沉陷区基础上，结合现状地形挖湖堆山形成的，是采煤沉陷区生态治理的典范。规划通过保护培育规划，强化对风景资源的保护。在生态保护的基础上对其进行扩展，更好地发挥市民休闲游憩场所的功能，并为

游客提供更好的游憩体验，同时控制缩减不利于风景游赏的用地类型，以更好地构建风景区主导功能。

5.2.1.2 传承地域文化特色

1976年的唐山大地震，虽然使历史建筑遭到破坏，但现存的废弃铁路、矿井、近现代工业遗址、唐山交大遗址等仍具有代表城市发展历程的文脉价值，对唐山乃至全国都弥足珍贵。唐山还有着独具特色的民俗风情，唐山评剧、皮影、乐亭大鼓更有“冀东三枝花”之美誉。

规划以地震遗址纪念公园、纪念碑、博物馆等为载体，展现和弘扬唐山人民自强不息的精神，以京山铁路、工业遗址、老交大旧址等为载体，以“景观再造、文脉重组”为主题，打造南湖风景区独有的工程和工业遗址景观，并将评剧、皮影、高跷、剪纸等地域文化予以传承和展现，赋予风景区深厚的文化内涵。

5.2.2 旅游与居民调控

5.2.2.1 风情小镇规划指引

风景区主要由生态涵养和旅游接待两大部分功能组成，规划依托老唐山核心区（东北片区）建设风情小镇，承接旅游服务功能，实现游憩空间分离，形成风景区与旅游镇双区发展的空间构架。小镇设“西洋风韵”、“南土熏风”、“民俗风情”三个主题区，以清末民初老唐山的历史文化为背景，冀东三枝花剧场作为民俗文化展示和传承的舞台，以老唐山商铺的形式引入商业服务，沿京山铁路打造“百年铁路商业风情街”，形成特色旅游文化小镇。

5.2.2.2 居民社会经济调控

居民点应建立适合景区特点的社会运行机制[4]，本文结合南湖风景区地质条件和旅游服务需要，将风景区内村庄划分为搬迁型和控制发展型两种类型。

搬迁型村庄——风景区南部各村庄位于采煤塌陷区内，到规划期末，以上村庄实现全部搬迁，由路南区惠民里办事处和梁坨办事处安置，纳入城市居民统一安排，以保证居民生产生活安全，同时减少风景区的环境压力。

控制发展型村庄——风景区内现有居民主要分布在东北片区，规划定位为旅游服务区。对旅游镇内人口进行控制，防止过度城市化，加强居民迁入、迁出管理。建设应保持传统建筑风貌，并体现风景城镇特色，所有建设在现状村址上进行，村庄规模不再扩大。

经济与产业引导——生态、经济与社会效益的协调是南湖风景区经济发展的原则。规划以“城景交融，和谐共生”为核心理念，以旅游休闲产业为整合平台，培育旅游休闲复合型产业发展模式，寻求景区资源保护和开发利用的协调统一。

图5 居民社会调控规划图 图6旅游休闲复合型产业发展模式

5.2.3 用地与建设引导

5.2.3.1 土地利用协调规划

地处渤海湾的唐山为地震多发区，正确评估并优先考虑地质环境条件，是风景区资源保护和开发利用中应遵循的首要原则。在此前提下，针对城市化导致的风景区用地混杂的现象，协调各类用地，将风景区用地分为三类：核心用地包括水域和重要的风景游赏用地，着重用地的保护；生态用地包括林地、园地、耕地、草地，是风景区生态资源的主要组成；社会用地包括居民社会用地、游览设施用地、交通与工程用地、滞留用地，是对风景区资源有一定影响、需协调的用地。通过理顺景

区用地和城市建设之间的关系，实

现城景协调发展。

5.2.3.2 建设引导与风貌协调

为了避免未来风景区核心区遭受城

市建设的侵扰，必须为风景区的可

持续发展留有足够的弹性空间。建

设应避开核心景区，建筑尺度和建

筑风格应与风景区环境相协调，在

建设强度上，风景名胜区建筑物的

高度和强度都不宜过高，以免对风

景区形成压抑。古人云“妙在因

借”，借景应注意建筑物沿湖方 图7 规划总图

控制发展型搬迁型

向的高度退让和高度层次的构建，最大限度地降低城市建设对风景区自然景观的影响，使建筑与所借之景达到景观上的和谐。

5.3 经营管理

5.3.1 完善制度，依法管理

南湖风景名胜区现归南湖生态城管委会（临时机构）管理，规划组建南湖风景名胜区管理委员会，负责风景区日常管理工作。加强风景区规章制度建设，制定游人容量管理等一系列管理办法，加强风景区管理机构的行政、土地、规划、建设等管理职能，形成高效率的风景区管理机制。风景区内各项建设必须以风景区总体规划为依据，制止违法违章建设行为，针对风景名胜区和城区过渡地带建设失控的态势，对风景区外围用地的规划建设进行专题研究，塑造城景共融的城市风貌。

5.3.2 地质优先，动态调控

地质条件是南湖区域综合利用首先要考虑的先决条件，根据评估开采计划适度建设区原则上不安排游览设施用地，充分发挥其生态涵养功能。充分考虑采煤沉陷区逐步稳沉、开滦煤矿煤炭开采情况对用地布局的影响，针对开采计划适度建设区内旅游配套不足的问题，将来在科学评估的前提下，可慎重、小规模对游览设施用地进行调整，在项目进行过程中务必进行采动损害稳定性评价，并采取针对性的抗变形措施。

5.3.3 分区管理，特许经营

对东北片区风情小镇建议采取特许经营模式，在“国家所有、政府授权、特许经营、社会监督”的原则下，管委会通过拍卖周边商业网点及景区的经营权，以租金收入和日常税收来负担风景区的维护成本和建设费用[5]。

在景区经营管理上，整体划分局部，对保护类资源与经营性项目区别对待，将经营类项目（旅游服务和娱乐类项目）特许给企业经营，通过企业的市场化立足服务，提高经营效率，而保护类项目（涉及资源保护的核心景区）则坚持由政府主导经营管理。设置独立的监督机构，保障特许经营制度的实施，提高企业活力和景区经营效率。

6 结论

城市型风景名胜区实质是城市和风景区两个复杂系统的相互影响和作用的综合系统，其面临的景源保护失控，区域高品质人居环境建设受阻，也是世界范围内风景名胜区发展面临的共同问题。从问题成因来看，风景区城市化内在动力和外在推力是无法有效的从根源上消除，因此城市和风景区作为整体统筹考虑，协调与城市发展的关系，是解决问题的关键所在。

南湖风景区面临着景源保护、旅游开发、城市建设等多方面的压力，且在功能上具有一定的不兼容性。本文在规划编制理念上，强调协调发展，变以“堵”为主为“疏”“堵”结合；在规划编制策略上，提出了城景共融、分区调控的可持续发展策略；在规划编制方式上，创新景区经营模式，完善管理体制和规章制度。正视风景区城市化发展趋势，转变风景区规划编制理念，积极探索尝试新规划技术手段，在风景区核心景源得到主体保护的前提下，对风景区各项资源进行合理配置，协调风景区和城市的发展关系，以保护求发展，以发展强保护，实现区域人居环境的可持续发展。

参考文献

[1]董晶晶，李翅.城市型风景名胜区“城”“区”协调规划策略初探——以岳阳洞庭新城整体城市设计为例.

中国风景园林学会2011年会论文集(上册)，2011:177-181.

[2]邓武功，贾建中.国家重点风景名胜区与城市关系分析与保护措施建议.2005城市规划年会论文集，2005:1563-1571.

[3]张蕾，胡洁.南湖——从城市棕地到中央公园的嬗变.风景园林，2012(4):676-683.

[4]韩宁，马军山，卫立群.风景名胜区“景中村”景观整治探讨——以杭州市西湖风景名胜区内村庄为例.农业科技与信息(现代园林)，2011(3):34-36.

[5]张皖婷.我国公共景区特许经营制度改革研究——基于美国案例的经验借鉴.硕士学位论文.上海：华东师范大学，2011.

作者简介

梁尧钦，注册城市规划师，北京清华同衡规划设计研究院有限公司；

沈丹，所长，北京清华同衡规划设计研究院有限公司。