生态移民实施过程中存在的问题及对策研究

生态移民实施过程中存在的问题及对策研究

摘要：多年来，全国的生态建设已经取得了巨大的成就，但生态的脆弱性又决

定了生态文明建设不仅在全面建成小康社会的伟大征程中地位重要、意义重大，

而且任务艰巨。所以，在搞好现有生态建设与保护的基础上，实施生态移民，与

节约优先、保护优先和自然恢复为主的生态文明建设方针相吻合，是对我国生态

脆弱区生态文明建设新模式的探索，可为我国生态文明建设做出贡献。

关键词：生态移民；问题；措施；远景

1什么是生态移民

生态移民是对生态环境恶劣、生产条件较差且又不适合人居住地方的贫困人

口实施的移民搬迁。它既可以从根本上实现生态环境的彻底改善，也可以解决贫

困人口脱贫问题。生态移民也是新时期适合我国国情的一项重要生态文明建设与

扶贫开发相结合的科学发展措施。

2存在的问题及制约因素

2.1实际案例

本文以锡盟实施扶贫开发移民扩镇、边境地区生态移民、生态脆弱地区移民

扶贫和易地扶贫搬迁等项目为例。

2.2转移人口素质总体偏低，严重制约着生态移民转移的数量和转移方向

农牧区人口居住分散，主要从事传统农牧业生产，受教育年限偏低，接受新

事物、新技能的能力较低，转移进城的农牧民短时间内难以适应特殊工作的要求，主要集中在 80 年前出生的农牧民。进城后，男性主要从事重体力劳动，女性主

要从事服务业类居多，技术含量低，劳动强度大，工资收入偏低，容易产生心理

落差和不适应。从长远来看，处于 4050 阶段农牧区人口进入并参与到高技术层

次产业难度越来越大，且可转入的领域越来越窄，打击着转移的积极性。

2.3受传统思想和生活拘束，转移人口进城动力有待提高

长期以来，农牧民受语言环境、生活习惯、思想观念、能力水等因素的制约，很难快速融入到城镇生活，在转移中有畏难情绪。对于身处偏远地区的牧民，相

对封闭，与外界交流较少，汉语使用频率少，转移到城镇时常带来交流障碍。农

牧民习惯传统耕作、放牧生活，过着“日出而作、而落而息”的生活，生活节奏较慢，相对自由而无拘束，很难适应城镇快节奏、受约束的生活。此外，农牧民普

遍存在着“眷恋故土”情结，大多数农牧区转移人口两手准备，进可以到城里“淘金”，退可以守着土地草场保温饱。

2.4转移生态移民保障制度有待完善和落实，不利于调动生态移民的积极性

由于社会保障体系尚不完善，转移农牧民在医疗、教育、养老、低保、创业

等方面存在保障不完善、不及时、不到位等现象，尤其是跨地区转移农牧民很难

享受到异地扶持政策。劳动力市场和就业服务网络有待完善，尽管苏木（乡镇）、街道（社区）建立了劳动保障服务机构，但因工作量和基础条件难以承担和履行

相应的服务职能。自愿转移创业农牧民获得创业资金支持较难，创业难度较大。

2.5生态移民技能培训滞后，影响了就业增收

大部分转移出农牧民文化水平偏低，培训一个初、中级农牧工人，需要较长

时间，费用也较高。现实情况是农牧民技能培训补助标准低，又涉及部门多，资

金分散，培训质量难以保证，培训效果不理想。同时，培训机构特别是职业教育

相对滞后，师资水平较弱，设施设备陈旧，培训质量不高，培训后稳定就业困难。

2.6城镇化和工业化发展对转移农牧区人口支撑能力有限

过去，锡盟主要是以传统的农业和畜牧业为主，工业化和城镇化起步和发展

较晚，城镇基础建设相对滞后，转移进城农牧民对一些城镇的社会民生事业造成

较大压力。城镇人口相对较少，购买力不足，吸纳转移人口的能力不强，以锡林

浩特市为例，作为盟府所在地，加上郊区居民，城镇人口不足 30 万，全盟总人

口也仅为 104 万。此外，锡盟工业园区建设起步较晚，拉动就业增长空间有限。

3对策和建议

3.1依托各类项目，统筹规划，协同推进

转移农牧区人口应作为“一盘棋”综合考虑，要把转移农牧区人口与产业布局、城镇建设、工业用工统筹安排。各地各部门要制定配套的政策和建立完善的服务

体系，认真贯彻执行，避免流于形式。继续努力实现“四个转变”。一是打破“从一

产转到一产”的思维局限，向以引导扶持牧民直接进入城镇从事二三产业为主转变。二是从主要依靠生态基础上移民搬迁，向依靠综合性政策吸引、多渠道转移进城

转变。三是从政府包揽为主，向市场需求牵动、政府引导扶持、农牧民自主自愿

进城转变，政府更多的作用在于引导，树立成功样板，激发农牧民移民的自发性。四是从本旗市（区）范围内转移为主，逐步向中心城市和工业基地吸纳安置为主

转变。转移农牧区人口要紧紧结合国家各类项目实施。在今后的工作中，特别开

展易地扶贫搬迁项目，要紧密结合十九大报告中提出的乡村振兴战略，提早吃透

精神，早做准备，尽快谋划，因地制宜，发展和建设好移民区。

3.2生态移民要先“移”理念，逐步改变移民的思想认识

在调研中发现，生活在南部区农牧民更加注重资金统筹使用，生活中精于“计算”，而生活在北部地区的移民理财观念相对淡薄。要发挥好共青团、妇联等组织的作用，在青少年、妇女中开展相关教育和活动，逐步提高农牧区妇女精打细算

的理财观。一些“婚丧嫁娶”等方面支出的费用越来越高，增加了农牧民的负担；

同时，一些新的不良宴请也增加了农牧民的负担，如开店、升学宴、生日宴等，

尽管政府出台政策进行约束，但仍需加大力度解决群众观念，逐步引导群众树立

健康的价值理念。

3.3加大转移农牧民专业技能培训力度，特别要作好农牧区青壮年转移就业

培训工作

扶贫、农牧业局、人力资源与社会保障局等部门要根据实际需求，认真制定

详细的培训任务，责任到人、落实到位。培训机构要聘请优秀的师资，不断更新

培训设备，逐步改善教学环境。一些部门要搞好农牧区返乡初高中技能培训的基

础上，将“草原阶段性禁牧区”青壮年牧民作为重点培训对象抓好落实，确保转移

农牧民家至少有一个劳动力就业。此外，要注重选择和培养对一些有思想、头脑

灵活，想办事、能办事的农牧民进行重点培养，扶持他们成为致富能手或技术能手，发挥示范作用，也可以发挥“传帮带”形式，解决移民的就业。增加政府公益

性工作岗位购买，重点加大对4050 人员就业扶持，如环卫工、交通协理员、公

共厕所看管员等，政策适当向移民倾斜，相对来讲，工资收入较稳定，技术要求

不高，基本可以维持家庭的日常开销。

3.4适度扩大小城镇规模，完善小城镇基础建设，扩大小城镇对转移农牧民

的吸纳能力

近年来，各地城镇规模不断扩大，基础性设施建设力度加大，城镇提供的就

业机会和岗位相对增多，吸纳外来务工就业的能力也随之提高。各级政府要利用