关于土地储备相关政策规定的汇报
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关于土地储备相关政策规定的汇报
2018年7月13日
目
录
1 土地储备工作的基本情况 关于“机构”的政策规定
关于“地”的政策规定
关于“钱”的政策规定 关于监管的政策规定 下一步工作
一、土地储备工作基本情况
1.基本概念
土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土 地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。 土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立法人资格、 隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本辖区内土地储备工作的事业 单位。
这是国务院文件第一次提出建立土地储备制度，也是目前为止有关土地储 备的最高级别文件。
2006年，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》 （国办发〔2006〕100号）要求财政部门制定土地储备资金财务管理办法，国 土部门制定土地储备管理办法； 2007年，财政部 国土部联合下发了《土地储备资金财务管理暂行办法》（财 综〔2007〕17号） ；
四、关于“钱”政策规定
土地储备专项债券总体运行过程：4部分 1.额度确定：一上一下 (1)编制年度土地储备计划（基础工 作）：列出下年度开展工作的地块清单， 估算资金需求。 (2)上报资金需求（一上）：土储中 心—本级国土、财政—省级财政（国土 参与）—财政部—国务院、全国人大 (3)额度分配（一下）：财政部—省 级财政（未要求国土参与）—市县财政、 国土—市县土储中心 2.债券发行：财政部门为主，土 地储备机构和国土部门做好配合。 3.资金使用：土地储备机构负责 支出，专门用于发债项目。 4.债券偿还：财政部门负责，资 金来源于发债项目产生的土地收益。
一、土地储备工作基本情况
3.制度体系
2018年1月3日，国土部与财政部、 人民银行、银监会联合印发了新修订 的《土地储备管理办法》（国土资规 〔2017〕17号）。 强调要贯彻落实党的十九大关于加 强自然资源资产管理和防范化解重大 风险的要求，进一步规范土地储备管 理，增强政府对城乡统一建设用地市 场的调控和保障能力，促进土地资源 的高效配置和合理利用。 与原《办法》相比，新修订的《办 法》在机构职能、业务、资金、监管 等方面进行了修订完善。
四、关于“钱”政策规定
二、明确收支范围：
资金来源： （一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储 备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关 费用； （二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金； （三）发行地方政府债券筹集的土地储备资金； （四）经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。 支出范围： （一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和 拆迁补偿费用。 （二）前期土地开发费用。仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、 供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。 （三）需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。 （四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。包括土地储 备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建 设等支出。
3）具有独立法人资格的事业单位：有正规的组织机构代码或统一社会信用代
码；非企业、融资平台公司；
二、关于“机构”政策规定
名录制管理
4）承担本区域内土地储备工作：
有“三定方案”等证明文件，明确写有承担土地储备职能；明确“不从事政府融 资、土建、基础设施建设、土地二级开发等业务”。
5）开发区等非行政区划设立的机构：
名录制管理
国土部门按照《土地储备管理办法》进行审核，符合以下5条标准 的才可列入名录：
1）县级（含）以上人民政府或机构编制管理部门批准设立； 2）直接隶属于县级（含）以上法定行政区划的国土资源主管部门：
不能间接管理，不能隶属于政府或其他部门，不能隶属于各类开发区国土局或开 发区管委会； 县级（含）以上法定行政区划包括：省、自治区、直辖市，副省级城市和地级市、 自治州、盟、地区，县（县级市）、旗、市辖区；新疆兵团及其各师；20世纪70年代 （含）前成立的独立管理区域（如林区、牧区、垦区、特殊管理区等），且管辖范围 稳定，社会管理机构和体制健全。国务院批准设立的国家级新区也可设立土储机构。
一、土地储备工作基本情况
3.制度体系
2007年，国土部与财政部、人民银行联合下发了《土地储备管理办法》（国 土资发〔2007〕277号），从储备计划、范围、程序、开发、供应、资金等方 面，对土地储备制度作了系统性规定，确立了土地储备制度的基本框架； 2012年-2013年三个文件： 《国土资源部 财政部 中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于加强 土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号） 《财政部 国土资源部关于核定土地储备融资规模等问题的意见》（财预 〔2013〕182号） 《国土资源部办公厅关于开展土地储备信息监测与监管工作的通知》（国土 资厅函〔2013〕1092号） 建立了土地储备机构名录、融资规模控制卡等制度，运行了土地储备信息监 管系统，对收储土地、资金用途、债务规模进行全程监管，进一步规范了机构 设置，加强了融资风险防控。
四、关于“钱”政策规定
三、调整融资渠道：
（一）自2016年起，停止新增土地储备贷款。 （二）土地储备专项债券作为融资主渠道（财预[2017]62号）。十二届全国 人大五次会议审议批准，开展“按地方政府性基金收入项目分类发行专项债 券”试点； 1.明确 “土地储备专项债券”的概念，自上而下单列额度，省级政府 为发行主体，收益和负债要自求平衡，偿债资金为本项目产生的收益。 2.明确债券资金只能用于名录内的土地储备机构，规范和限定了资金使 用主体，防止截流、挪用和挤占。
土储专项债 2810亿元
35%
65%
财 政 部 门
国土局 土地储备中心
限额管理
国土局 土地交易中心
四、关于“钱”政策规定
四、预算执行和决算：
土地储备机构应当严格按照同级财政部门批复的预算执行，并根据土地 收购储备的工作进度，提出用款申请，经主管部门审核后，报同级财政部门 审批，资金支付按照国库集中支付制度的有关规定执行。 每年年度终了，土地储备机构应当按照同级财政部门规定，向主管部门 报送土地储备资金收支项目决算草案，并详细提供宗地或项目支出情况，经 主管部门审核后，报同级财政部门审核。决算草案的审核，也可委托具有良 好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构实施。
一、做好收支预算管理：
土地储备机构应当于每年第三季度根据当地经济发 展水平、上年度地方财力状况、近三年土地供应量、上 年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素，按 照宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主 管部门审核后，报同级财政部门审定。财政部门应当及 时批复土地储备机构土地储备项目收支预算。
2.运行模式
政府主导，专业机构实施。土地储备机构是具体实施主体。 土地供应 土地储备库
一、土地储备工作基本情况
3.制度体系
1996年，我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心正式成立； 2001年，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15 号），明确提出： “为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试 行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机 构要依法提供信贷支持”。
一、土地储备工作基本情况
3.制度体系
2016年，国土部与财政部、人民银行、银监会联合印发《关于规范土地储备 和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确提出土地储备机 构职能调整和筹融资方式调整（“两调整”）的要求，开启了土地储备重大转 型的改革，目的就是“规范土地储备，防范债务风险”。 2017年，财政部和国土部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法 （试行）》（财预〔2017〕62号），提出以合法规范的方式保障土地储备项目 的合理融资需求，这是土地储备制度建设的又一创新举措。
2018年1月17日，财政部与国土部联合印发了《土地储备资金财务管理办法》 （财综〔2018〕8号），对土地储备资金财务收支活动做了进一步规范。
一、土地储备工作基本情况
4.成效和作用 截至2017年底，全国入库的储备土地总面积约为16.4万公顷。亳州 市本级共收储存量国有土地139宗，5241亩。绝大多数县级以上行政区 划均按规定成立了土地储备机构，目前纳入《土地储备机构名录（2017 年版）》的共2565家。 主要作用： 一是增强了政府调控土地市场的能力。 二是促进了土地市场的发育。
三、关于“地”政策规定
2.土地储备范围：
一是有5类来源：收购的土地（土地储备机构负责）；依法收回的国有土地、 行使优先购买权取得的土地、已办理征转手续的土地（政府或国土部门负责）； 其他依法取得的土地。 二是必须符合土地利用总体规划和城乡规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、 洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、 评估和治理之前，不得入库储备。
三是促进了土地节约集约利用。
四是保证了规划的实施。 五是发挥了公益性作用。
目
录
1 土地储Байду номын сангаас工作的基本情况 关于“机构”的政策规定
关于“地”的政策规定
关于“钱”的政策规定 关于监管的政策规定 下一步工作
二、关于“机构”政策规定
每个县级（含）以上法定行政区划原则上只设 一个机构，且必须直接隶属于国土部门。
符合上述4项条件的前提下，明确其占用指标的法定行政区划名称，并提供相关认 可文件。
二、关于“机构”政策规定
职能调整
剥离与土储无关的业务，不再承担融资、土建、 二级开发、保障房建设等工作。对应的资产和债务 也要进行剥离或划转。
土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备 机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从 事新增土地储备工作。
3个政策点 1. 精简机构数量 2. 强调名录管理 3. 划清机构职能
例如：安徽省亳州市 共有县级以上法定行 政区划5个（1个地级 市，4个区县），则可 设立5个土储机构。具 体这些机构如何设置， 按区县还是按功能区， 由地方政府统一安 排——只要总数不变， 共5个土储机构。
二、关于“机构”政策规定
三、关于“地”政策规定
5.管护和临时利用储备土地
管护主要为了防止他人侵占、破坏储备土地，造成新的 权利纠纷。临时利用主要有临时出租土地及地上建筑、临 时改变用途的方式，收入应按规定上缴财政。评估入库储 备土地的资产价值。
6.供应储备土地。 供应主体是市、县国土部门，土地储备机构具体操作。
拟收储
已入库
目
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1 土地储备工作的基本情况 关于“机构”的政策规定
关于“地”的政策规定
关于“钱”的政策规定 关于监管的政策规定 下一步工作
三、关于“地”政策规定
1.制定土地储备计划
扎实做好年度土地储备计划，详细测算资金需求 基础工作，重中之重
拟收储地块 A
计划入库地 块A
编制和报批：国土资源主管部门应会同财政部门于每年第三季度，组织编制 完成下一年度土地储备计划，提交省级国土资源主管部门备案后，报同级人 民政府批准。需调整计划的，每年中期可调整一次，按原审批程序备案、报 批。
管护 和临 时利 用
已供应
土地储备 计划
储备 五类 土地
储备库
土地前期开发
土地 供应
通路、水、电、 气、暖
目
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1 土地储备工作的基本情况 关于“机构”的政策规定
关于“地”的政策规定
关于“钱”的政策规定 关于监管的政策规定 下一步工作
四、关于“钱”政策规定
4个方面 1. 收支预算管理 2. 明确收支范围 3. 调整融资渠道 4.预算执行&决算
3.纳入储备土地库
必须产权清晰。对取得方式不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、未办 理土地登记手续、应注销而未注销原土地登记手续、已设立他项权利未依法解 除的，不得纳入土地储备库。这就是入库的概念。
4.土地前期开发
“生地”变“熟地”的过程。进 行土地平整及通路、水、电、气、暖等 地块必需的基础设施建设。 有下设或挂靠从事工程建设机构的， 必须与土地储备机构彻底脱钩。
目
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1 土地储备工作的基本情况 关于“机构”的政策规定
关于“地”的政策规定
2018年7月13日
目
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1 土地储备工作的基本情况 关于“机构”的政策规定
关于“地”的政策规定
关于“钱”的政策规定 关于监管的政策规定 下一步工作
一、土地储备工作基本情况
1.基本概念
土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土 地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。 土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立法人资格、 隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本辖区内土地储备工作的事业 单位。
这是国务院文件第一次提出建立土地储备制度，也是目前为止有关土地储 备的最高级别文件。
2006年，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》 （国办发〔2006〕100号）要求财政部门制定土地储备资金财务管理办法，国 土部门制定土地储备管理办法； 2007年，财政部 国土部联合下发了《土地储备资金财务管理暂行办法》（财 综〔2007〕17号） ；
四、关于“钱”政策规定
土地储备专项债券总体运行过程：4部分 1.额度确定：一上一下 (1)编制年度土地储备计划（基础工 作）：列出下年度开展工作的地块清单， 估算资金需求。 (2)上报资金需求（一上）：土储中 心—本级国土、财政—省级财政（国土 参与）—财政部—国务院、全国人大 (3)额度分配（一下）：财政部—省 级财政（未要求国土参与）—市县财政、 国土—市县土储中心 2.债券发行：财政部门为主，土 地储备机构和国土部门做好配合。 3.资金使用：土地储备机构负责 支出，专门用于发债项目。 4.债券偿还：财政部门负责，资 金来源于发债项目产生的土地收益。
一、土地储备工作基本情况
3.制度体系
2018年1月3日，国土部与财政部、 人民银行、银监会联合印发了新修订 的《土地储备管理办法》（国土资规 〔2017〕17号）。 强调要贯彻落实党的十九大关于加 强自然资源资产管理和防范化解重大 风险的要求，进一步规范土地储备管 理，增强政府对城乡统一建设用地市 场的调控和保障能力，促进土地资源 的高效配置和合理利用。 与原《办法》相比，新修订的《办 法》在机构职能、业务、资金、监管 等方面进行了修订完善。
四、关于“钱”政策规定
二、明确收支范围：
资金来源： （一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储 备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关 费用； （二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金； （三）发行地方政府债券筹集的土地储备资金； （四）经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。 支出范围： （一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和 拆迁补偿费用。 （二）前期土地开发费用。仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、 供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。 （三）需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。 （四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。包括土地储 备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建 设等支出。
3）具有独立法人资格的事业单位：有正规的组织机构代码或统一社会信用代
码；非企业、融资平台公司；
二、关于“机构”政策规定
名录制管理
4）承担本区域内土地储备工作：
有“三定方案”等证明文件，明确写有承担土地储备职能；明确“不从事政府融 资、土建、基础设施建设、土地二级开发等业务”。
5）开发区等非行政区划设立的机构：
名录制管理
国土部门按照《土地储备管理办法》进行审核，符合以下5条标准 的才可列入名录：
1）县级（含）以上人民政府或机构编制管理部门批准设立； 2）直接隶属于县级（含）以上法定行政区划的国土资源主管部门：
不能间接管理，不能隶属于政府或其他部门，不能隶属于各类开发区国土局或开 发区管委会； 县级（含）以上法定行政区划包括：省、自治区、直辖市，副省级城市和地级市、 自治州、盟、地区，县（县级市）、旗、市辖区；新疆兵团及其各师；20世纪70年代 （含）前成立的独立管理区域（如林区、牧区、垦区、特殊管理区等），且管辖范围 稳定，社会管理机构和体制健全。国务院批准设立的国家级新区也可设立土储机构。
一、土地储备工作基本情况
3.制度体系
2007年，国土部与财政部、人民银行联合下发了《土地储备管理办法》（国 土资发〔2007〕277号），从储备计划、范围、程序、开发、供应、资金等方 面，对土地储备制度作了系统性规定，确立了土地储备制度的基本框架； 2012年-2013年三个文件： 《国土资源部 财政部 中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于加强 土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号） 《财政部 国土资源部关于核定土地储备融资规模等问题的意见》（财预 〔2013〕182号） 《国土资源部办公厅关于开展土地储备信息监测与监管工作的通知》（国土 资厅函〔2013〕1092号） 建立了土地储备机构名录、融资规模控制卡等制度，运行了土地储备信息监 管系统，对收储土地、资金用途、债务规模进行全程监管，进一步规范了机构 设置，加强了融资风险防控。
四、关于“钱”政策规定
三、调整融资渠道：
（一）自2016年起，停止新增土地储备贷款。 （二）土地储备专项债券作为融资主渠道（财预[2017]62号）。十二届全国 人大五次会议审议批准，开展“按地方政府性基金收入项目分类发行专项债 券”试点； 1.明确 “土地储备专项债券”的概念，自上而下单列额度，省级政府 为发行主体，收益和负债要自求平衡，偿债资金为本项目产生的收益。 2.明确债券资金只能用于名录内的土地储备机构，规范和限定了资金使 用主体，防止截流、挪用和挤占。
土储专项债 2810亿元
35%
65%
财 政 部 门
国土局 土地储备中心
限额管理
国土局 土地交易中心
四、关于“钱”政策规定
四、预算执行和决算：
土地储备机构应当严格按照同级财政部门批复的预算执行，并根据土地 收购储备的工作进度，提出用款申请，经主管部门审核后，报同级财政部门 审批，资金支付按照国库集中支付制度的有关规定执行。 每年年度终了，土地储备机构应当按照同级财政部门规定，向主管部门 报送土地储备资金收支项目决算草案，并详细提供宗地或项目支出情况，经 主管部门审核后，报同级财政部门审核。决算草案的审核，也可委托具有良 好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构实施。
一、做好收支预算管理：
土地储备机构应当于每年第三季度根据当地经济发 展水平、上年度地方财力状况、近三年土地供应量、上 年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素，按 照宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主 管部门审核后，报同级财政部门审定。财政部门应当及 时批复土地储备机构土地储备项目收支预算。
2.运行模式
政府主导，专业机构实施。土地储备机构是具体实施主体。 土地供应 土地储备库
一、土地储备工作基本情况
3.制度体系
1996年，我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心正式成立； 2001年，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15 号），明确提出： “为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试 行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机 构要依法提供信贷支持”。
一、土地储备工作基本情况
3.制度体系
2016年，国土部与财政部、人民银行、银监会联合印发《关于规范土地储备 和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确提出土地储备机 构职能调整和筹融资方式调整（“两调整”）的要求，开启了土地储备重大转 型的改革，目的就是“规范土地储备，防范债务风险”。 2017年，财政部和国土部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法 （试行）》（财预〔2017〕62号），提出以合法规范的方式保障土地储备项目 的合理融资需求，这是土地储备制度建设的又一创新举措。
2018年1月17日，财政部与国土部联合印发了《土地储备资金财务管理办法》 （财综〔2018〕8号），对土地储备资金财务收支活动做了进一步规范。
一、土地储备工作基本情况
4.成效和作用 截至2017年底，全国入库的储备土地总面积约为16.4万公顷。亳州 市本级共收储存量国有土地139宗，5241亩。绝大多数县级以上行政区 划均按规定成立了土地储备机构，目前纳入《土地储备机构名录（2017 年版）》的共2565家。 主要作用： 一是增强了政府调控土地市场的能力。 二是促进了土地市场的发育。
三、关于“地”政策规定
2.土地储备范围：
一是有5类来源：收购的土地（土地储备机构负责）；依法收回的国有土地、 行使优先购买权取得的土地、已办理征转手续的土地（政府或国土部门负责）； 其他依法取得的土地。 二是必须符合土地利用总体规划和城乡规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、 洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、 评估和治理之前，不得入库储备。
三是促进了土地节约集约利用。
四是保证了规划的实施。 五是发挥了公益性作用。
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1 土地储Байду номын сангаас工作的基本情况 关于“机构”的政策规定
关于“地”的政策规定
关于“钱”的政策规定 关于监管的政策规定 下一步工作
二、关于“机构”政策规定
每个县级（含）以上法定行政区划原则上只设 一个机构，且必须直接隶属于国土部门。
符合上述4项条件的前提下，明确其占用指标的法定行政区划名称，并提供相关认 可文件。
二、关于“机构”政策规定
职能调整
剥离与土储无关的业务，不再承担融资、土建、 二级开发、保障房建设等工作。对应的资产和债务 也要进行剥离或划转。
土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备 机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从 事新增土地储备工作。
3个政策点 1. 精简机构数量 2. 强调名录管理 3. 划清机构职能
例如：安徽省亳州市 共有县级以上法定行 政区划5个（1个地级 市，4个区县），则可 设立5个土储机构。具 体这些机构如何设置， 按区县还是按功能区， 由地方政府统一安 排——只要总数不变， 共5个土储机构。
二、关于“机构”政策规定
三、关于“地”政策规定
5.管护和临时利用储备土地
管护主要为了防止他人侵占、破坏储备土地，造成新的 权利纠纷。临时利用主要有临时出租土地及地上建筑、临 时改变用途的方式，收入应按规定上缴财政。评估入库储 备土地的资产价值。
6.供应储备土地。 供应主体是市、县国土部门，土地储备机构具体操作。
拟收储
已入库
目
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1 土地储备工作的基本情况 关于“机构”的政策规定
关于“地”的政策规定
关于“钱”的政策规定 关于监管的政策规定 下一步工作
三、关于“地”政策规定
1.制定土地储备计划
扎实做好年度土地储备计划，详细测算资金需求 基础工作，重中之重
拟收储地块 A
计划入库地 块A
编制和报批：国土资源主管部门应会同财政部门于每年第三季度，组织编制 完成下一年度土地储备计划，提交省级国土资源主管部门备案后，报同级人 民政府批准。需调整计划的，每年中期可调整一次，按原审批程序备案、报 批。
管护 和临 时利 用
已供应
土地储备 计划
储备 五类 土地
储备库
土地前期开发
土地 供应
通路、水、电、 气、暖
目
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1 土地储备工作的基本情况 关于“机构”的政策规定
关于“地”的政策规定
关于“钱”的政策规定 关于监管的政策规定 下一步工作
四、关于“钱”政策规定
4个方面 1. 收支预算管理 2. 明确收支范围 3. 调整融资渠道 4.预算执行&决算
3.纳入储备土地库
必须产权清晰。对取得方式不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、未办 理土地登记手续、应注销而未注销原土地登记手续、已设立他项权利未依法解 除的，不得纳入土地储备库。这就是入库的概念。
4.土地前期开发
“生地”变“熟地”的过程。进 行土地平整及通路、水、电、气、暖等 地块必需的基础设施建设。 有下设或挂靠从事工程建设机构的， 必须与土地储备机构彻底脱钩。
目
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1 土地储备工作的基本情况 关于“机构”的政策规定
关于“地”的政策规定