城市空间规划的_多规合一_与协调机制_朱江

时空探微城市空间规划的“多规合一”与协调机制

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.04.013

文 \ 朱 江 \ Zhu Jiang \ 广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长、高级工程师、注册规划师 尹向东 \ Yin Xiangdong \ 广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所高级工程师、注册规划师

摘要：快速城镇化伴随信息化时代的到来，对城市空间管理的精确度和部门之间的协调配合提出了更高要求，城市空间的分部门管理可以使管理更为精细化和专业化，符合社会化分工的要求。目前各地纷纷开展“多规合一”工作，工作中部门之间、部门规划之间的协调和衔接是工作中的重要环节。基于“多规合一”内涵和工作特点的分析，结合广州、厦门、宁夏等“三规合一”和“多规合一”工作实践，探索形成了包括空间协调工作组织、空间协调技术以及空间协调运行在内的“多规合一”工作协调机制，开辟了空间规划衔接协调机制的新思路。

Integrating All Sides and Coordinating Mechanism of City Space

Planning

关键词：“多规合一”；工作协调机制；空间协调工作组织；空间协调技术；空间协调运行

一、引言

城市是一个精密而复杂的巨系统，城市治理涉及方面众多，城市空间的分部门管理可以使管理更为精细化和专业化，符合社会化分工的要求。正如我国古代的套色印刷术，通过红、黄、蓝三色的不同分工和控制，可以表达比单色印刷更为丰富的内容。但是，套色印刷的关键，是三色之间良好的分工和配合，否则会造成印刷品的失真或者混乱。

［1］

同理，专业精细的空间管理分工，

同样需要对每一个分工部门进行准确的职能划分，防止部门之间职责的重复、缺失，否则会造成部门管理职责之间的错位、缺位和越位，给空间管理带来混乱。目前，我国涉及城市空间管理的部门包括发改、规划、国土、环保、林业、水利、交通等，快速城镇

化伴随信息化时代的到来，对城市空间管理的精确度和部门之间的协调配合提出了更高要求，部门间有序的分工协作成为提高城市空间治理能力的重要环节。

“多规合一”工作是依托信息化手段，消除部门规划矛盾，统筹城市发展的重要手段。目前各地纷纷开展“多规合一”工作，工作中部门之间、部门规划之间的协调和衔接是工作中的重要环节。本篇即是结合各地的工作实践，探索通过“多规合一”形成的空间规划协调机制。

二、“多规合一”内涵与工作特点

（一）“多规合一”的起源与内涵

“多规”的差异具有其本源原因。以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为例，无论是从规划内涵、规划法理基础、规划理念，还是从规划体系、技术内容和规划期限，以及规划审批、实施方式和监督检查手段，“三规”均存在差异（图1）。这种本源差异导致了“多规”的空间布局差异在我国普遍存在，如厦门城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局差异图斑12万块，面积305平方公里，

［2］

宁夏回族自治区城乡规划及园区

规划与土地利用总体规划的建设用地布局差异图斑14.7万块，2 600多平方公里。

［3］

（二）当前“多规合一”工作特点

2014年8月，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合发文，在全国范围推动开展28个市县的“多规合一”试点工作，明确提出主要任务之一是构建空间规划衔接协调机制。

［4］

基于对空间规

划内涵、法理基础和规划技术体系等本源差异研究，作为地方层面开展的实践工作，也探索如何结合规划“合一”工作探索建立协调机制，如广州市“三规合一”充分考虑了既有空间规划的法律地位，以不突破现有法律框架为基础，将“三规合一”定位为一种协调工作。也就是说，广

州市“三规合一”不是新编一个规划，而是在规划差异比

图1 “三规”本源差异

Spatial Exploration

对基础上的协调和衔接工作。

大量的地方实践参照了广州模式，在现阶段将“多规合一”作为一种工作协调机制，主要原因是在没有新的法律政策授权许可下，当前法律框架下的“多规合一”只能是基于城乡空间的规划协调和衔接工作。虽然市县“多规合一”国家试点分别提出要开展市县发展总体规划、国土空间综合规划和城乡总体规划的顶层设计考虑，但其法律地位、技术标准、行政管理等仍面临障碍而无法推行实施。基于此，现阶段以广州、厦门等城市，以及宁夏、云南、安徽、广西等省级部署推进的以地方探索为主的“多

规合一”，是以“一张图”控制线为总体目标，重点探索建立空间规划的协调解决机制。

仍以广州市为例，广州市最为突出的是建设用地空间布局的差异，解决建设用地布局差异是广州市“三规合一”工作的重要问题；同时，按照《土地管理法》与《城乡规划法》，建设用地规模和布局的一致也是法律要求的，而国民经济和社会发展规划的实施手段建设项目的实施也需要落实到建设用地上，解决建设用地布局一致性天然成为了广州市“三规合一”工作的核心内容。在此基础上，通过对城市空间发展核心内容的判断，广州市还确定了建设用地增长边界控制线、生态控制线和产业区块控制线作为协调解决矛盾的手段和内容。所以广州市“三上三下”的协调工作路径，第一阶段是发现矛盾，第二阶段和第三阶段是围绕建设用地空间布局优化调整协调解决矛盾。这一协调机制的设计，一是充分结合了现有法律法规的要求，二是面向解决广州市经济社会发展的突出问题。

当前阶段，大量“多规合一”实践工作表明，通过以面向管理的空间协调工作组织、面向综合的空间协调技术以及面向协同的空间协调运行，已初步构建形成较完善的“多规合一”工作协调机制。

三、“多规合一”空间协调工作组织

（一）纵向工作组织

“多规合一”工作纵向涉及省市县，横向涉及发改、国土、规划、环保等多部门，协调内容涵盖全域城乡空间，包括建设空间与非建设工作，地块和图斑数量巨大，建立强有力的规划协调工作组织对顺利推进工作具有重要的意义。协调工作机构一般包括专门议事协调机构、临时议事协调机构和部门联合办公等多种方式。从各地的“多规合一”实践来看，应成立由主要领导牵头的工作领导小组——工作办公室——工作专责小组的三层次多层级的协调组织机构，下一行政层级应参照上层级设定相应的组织结构，及时协调解决相关问题，共同推进相关工作（图2）。

（二）横向工作分工

受部门利益的影响，不同规划部门从各自的角度争夺空间管控的主导权，很多地方行政长官经历了这样的变化：90年代规划局局长重要，2000年后国土局局长重要，现在发改委主任重要。目前，各个规划部门争坐龙头的现象依旧存在。国民经济和社会发展规划作为国家加强和

改善宏观调控的重要手段，要求其他规划均要

以该规划为依据进行编制；城市规划充分利用

其在空间布局上的优势，进一步在城市发展战

略、城市发展定位、资源保护等方面扩大其话

语权，强化其在城乡建设方面的龙头地位；土

地利用总体规划在将重点放在耕地与基本农田

保护的基础上，进一步强化土地资源的保护与

综合利用，强调建设用地的节约集约利用，国

土部门通过严把土地“闸门”使得土地利用总

体规划地位凸显。［5］规划部门的“龙头”之

争是规划与规划之间出现矛盾的根本原因，争

做“龙头”必定在规划主导内容上强调“以我

为本”，导致各类规划自成体系，规划与规划

之间的衔接存在困难。

为解决出于部门利益的龙头之争，需

要在“多规合一”工作过程中明晰行政部门

空间管控领域的职能和作用，建立“发改定

目标、国土定指标、规划定坐标、环保定底

线、各部门依职能开展工作”的工作分工合

作机制，以此协调各部门在“多规合一”工

作中的定位、职责和任务，保障各部门工作

开展不缺位、不越位、不错位，充分体现相

互补位的“多规合一”工作特征（图3）。

四、“多规合一”空间协调技术

各项规划数据使用的数据格式不一、

坐标体系不同、规划用地内涵有差异，使得

规划之间的比对存在困难，开展“多规合

一”工作的前提是整理各项规划的基础数据

并进行标准对接，使规划与规划之间建立对

话的统一平台。目前“多规”，特别是城乡

规划、土地利用总体规划、林业保护利用规

划都有比较完善的规划编制技术标准，这些

技术标准在纵向上控制了部门规划编制的一

致性，保障了部门规划上下的衔接关系。但

是，规划部门之间缺乏横向的衔接标准和技

术规范，进行“多规合一”工作需要在技术

图2 “多规合一”协调机构

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