我国保险监管改革历程和现状

我国保险监管改革历程和现状

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（一）保险监管的历史沿革

1、行政管理期（建国后-1979年）

中国的保险业源于海上通商贸易，第一家保险公司是1805年英国人在广州设立的谏当保安行（或广州保险会社），60年后国人创办的首家保险公司位于上海，是德盛号设立的义和公司保险行。在资本主义的萌芽期，民族保险公司发展壮大，银行业也相继投资设立保险公司，1911-1925年，陆续设立了39家，其中经营寿险业务的19家，在1931年，中国华安合群保寿险股份有限公司已具备与外商公司抗衡的实力。

1948年底，全国保险业总、分机构为602家，上海中、外保险公司最多达275家。1949年10月20日，中国人民保险公司成立，中国人民银行作为其主要代理人，此后的30年间，中国的保险市场只有一家保险公司，处于垄断地位。

建国后，保险业务经历了两次停办。第一次是在1954年取消经纪人制度和私营保险代理人及公估人制度后，在1958年12月的武汉财政会议上，宣布立即停办国内保险业务，这是由于对人民公社化和对商品经济直接否定导致的。第二次是中国“文化大革命”运动，1966-1976年的十年间，所有国内保险业务也都全部停止开办。

中国效仿苏联的保险监管模式，在《中国人民银行试行组织条例》中规定，保险行业由中国人民银行领导和管理，1952年6月，将保险监管工作划归财政部。从建国至1979年，中国处于计划经济时代，保险业是政府履行职能的一个风险补偿部门，无论中国人民银行还是财政部，扮演的都是行政领导角色，并未涉及行政管制和价格管制的监管行为。

2、监管雏形期（1979-1998年）

随着市场体制改革的不断深入，1979年11月，全国保险工作会议上宣布，自1980年恢复已停办20余年的国内保险业务。1983年中国人民保险公司从中国人民银行分设出来，成立隶属国务院的独立经济单位。虽然在1992-1994年间，批准了太平洋、平安等国有股份制保险公司和友邦等一些外资保险公司的在华代表处，但保险市场仍然以中国人民保险公司独家垄断经营为主。

1979年4月，国务院在《中国人民银行分行行长会议纪要》中明确了，保险行业由中国人民银行负责领导和业务监督管理，中国人民保险公司纳入直属人民银行的局级专业子公司建制。这一时期，由于国民经济处于恢复阶段，社会主义市场经济尚不成熟，监管机构对保险行业的监管没有形成系统的监管体系和监管机制。主要表现在制度供给缺乏，没有对经营行为、内控建设、再保险、风险防控等作出安排。这一时期的监管角色仍然呈现出以行业主管为主，监管为辅的特点。

1995年《中华人民共和国保险法》正式颁布实施，保险行业发展和保险监管跨入了崭新的历史阶段，开始将市场准入和市场行为监管纳入了重要制度安排。

3、监管发展期（1998年至今）

1998年亚洲金融危机给亚洲各国家的经济发展以沉重的打击，面对全球经济一体化的发展趋势，中国进行了金融监管改革，提出强化中央银行职能的独立性和专业性，实行银行、证券、保险的分业监管。1998年11月18日，经国务院批准设立中国保险监督管理委员会，履行保险监管职能，中国保险监管迈入了一个专业化和规范化的新阶段。

中国保险监督管理委员会作为行业监管机构，进行科学监管、依法监管和有效监管，在保险监管理论与实践上都取得了长足发展。建立了偿付能力、公司治理、市场行为的“三支柱”保险监管框架，构筑了以公司治理和内控为基础、以偿付能力监管为核心、以现场检查为重要手段、以资金运用监管关键环节、以保险保障基金为屏障的风险防范“五道防线”。监管思路逐步与国际接轨，在借鉴欧洲偿付能力监管理论的基础上，已启动中国保险偿付能力监管体系的构建工作。

近16年来，中国保险监管的目标、原则、手段等较好的适应了保险行业的发展，尤其是在经济迅猛发展的重要战略机遇期，保险服务经济社会能力显着提高，保险监管作用发挥显着。

（二）监管体系的改革历程

1、机构改革

1985年中国人民银行在落实国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》期间，加强了保险业的监管工作，从组织形式上第一次建立了内设机构，在金融机构管理司下设信用合作保险处。1993年国务院作出《关于金融体制改革的决定》，要求金融行业实施分业经营，中国人民银行于次年5月在非银行金融机构管理司下设立保险处，明确其负责保险行业监管。1995年5月，为贯彻落实《保险法》，中国人民银行设立了保险司，负责对中资保险公司的监管，在对外金融机构管理司设立保险处，负责外资保险公司监管，保险行业稽核由稽核监管局负责。

同时，在省一级分行的非银行金融机构管理处设立保险科，二级分行设保险监管专员。1998年中国保险监督管理委员会成立，目前，内设18个职能机构，并在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市设立36个派出机构，设立5个保险监管分局。为不断提高专业化监管水平，先后在财产保险监管部增设农业保险监管处，人身保险监管部增设养老保险监管处，在政策研究室增设博士后站管理处等。

2、内容改革

中国保险监管重点内容主要经历了三个阶段的逐步更替：以市场行为监管为主阶段、由市场行为监管为主向市场行为和偿付能力监管并重过渡阶段、市场行为和偿付能力监管并重阶段。

以市场行为监管为主阶段在保险监管行政管理期表现明显。由于中国保险业发展起步较晚，市场主体较少，在发展之初，监管机构采取严格审慎的监管原则，对条款、费率、市场准入、产品种类等实施严格审批。随着市场主体的逐渐增加和竞争现象随着出现，市场秩序比较混乱。

1995-2002年是市场行为监管与偿付能力监管并重的过渡时期，即《保险法》颁布到第一次修订期间。加入世贸组织后中国保险业改革和发展的步伐加快，对保险监管也提出了新的要求。中国保险监督管理委员会成立后，根据实际市场情况对监管制度和行业行为规范进行了大量的补充和修改，积极探索从偿付能力入手逐步完善准备金和最低偿付能力额度，同时持续整顿规范市场秩序，此时仍较偏重于市场行为监管。

2003年至今是市场行为监管与偿付能力监管并重时期。2003年保监会颁布的《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》是中国偿付能力监管迈出的坚实一步。从偿付能力角度积极保护被保险人的合法权益，标志着中国保险监管发展到市场行为监管和偿付能力监管并重的时期。

3、制度改革

保险监管制度包括：经中国人民代表大会通过的保险法律、经中国人民银行或中国保险监督管理委员会制定的保险法规和相关部门下发的规范性文件。随着中国经济发展和保险业规模不断壮大，在不同发展阶段对监管制度的供给体现了监管目标、思路、手段的发展变化。具体要包括：市场准入制度、产品价格制度、经营行为制度、风险防范制度、引导服务社会制度等。

保险监管制度的产生、变迁是与中国经济社会和保险业发展的脉络紧密联系的，其变迁形式在诱因性与强制性模式中交替进行。市场准入、产品价格、经营行为监管制度属于诱因性制度，风险防范制度和引导服务社会制度是强制性保险制度。中国保险市场发展初期，业务发展规模有限，对监管制度的需求不大。随着市场的逐渐发展，其经营体系中的风险和弊端有所显现，许多问题甚至影响到国家金融安全和社会的稳定，保险主体对监管制度产生大量需求。目前，中国保险监管制度供给已经过渡到强制性制度供给阶段，这说明保险业已经成为金融发展的重要组成部分，对国民经济发展的影响不断增强，国家对保险市场和保险监管重视程度不断提高，保险业发展进入到重要战略机遇期。

（三）监管效力机制的现状

1、监管目标

保险监管目标对保险市场发展起着关键作用，决定了监管原则、监管框架、监管手段、监管内容以及监管效果。现阶段中国的保险监管目标是基于这一时期经济发展、政治体制、民生需求和保险市场发展情况等因素形成的。中国保险业仍处于发展的初期阶段，保险业发展水平与国民经济、社会发展和人民生活的需求不相适应，虽然保险业在经济补偿、资金融通和社会管理方面发挥了一定的功能作用，但是，仍然要从着力探索解决好监管与创新、监管与市场、监管与服务的关系为出发点和落脚点确定保险监管目标。具体讲，中国保险监管目标主要有以下四方面：

一是保护保险消费者的合法权益。科学发展，是以人为本的发展，保险业的科学发展就是保护保险消费者的合法利益，切实做到保护保险消费者利益是《保险法》的核心内容，也是保险监管永恒的主题。保险监管部门应着力强化对规范销售行为、简化理赔服务流程、畅通维权渠道、强化宣传教育，利用第三方评级机构对保险公司的服务质量进行客观评价。通过增加信息披露内容、项目等措施，降低保险消费者因信息不对称而导致的利益受损。

二是维护公平竞争的市场秩序。市场失灵不仅导致分配不公平，也会严重影响市场秩序，保险监管解决市场失灵的主要途径就是营造良好的市场环境。保险市场秩序直接决定行业发展效率和质量，粗放和恶性竞争必将妨碍保险业的健康发展。保险监管部门要通过整顿和规范市场秩序，营造公平竞争的良好环境，鼓励市场探索产品创新、服务创新和渠道创新，促进市场良性竞争。

三是防范和化解保险经营风险。负外部效应传导容易引发金融业系统性、区域性风险，随着全球经济一体化和保险业改革开放的深入，国际金融市场风险的传导、国内金融司法案件的频发、保险经营风险的加剧都不同程度的影响保险行业的发展。有效的防范和化解保险经营风险，建立系统的风险防范体系是保险业持续健康发展的重要内容。

四是促进保险业持续健康协调发展。科学、有效的监管能够改善保险利益集团的处境，形成良性发展循环，更好服务保险消费者。同时，监管部门得到政治支持，能够通过调整监管政策、完善市场结构、创新改革监管手段和措施等构建保险业发展规划，从而助力创造社会中的保险福利，促进保险业持续健康发展。

2、监管原则

监管原则与监管目标相辅相成，监管目标指导监管原则，具体的监管原则为监管目标服务。目前，中国保险监管的原则主要是：

（1）依法监管的原则

法律是国家意志的体现，是靠国家机器的强制力来实现的，任何人、任何单位，其行为都不能超越法律。保险业作为国家经济重要组成部分，其经营活动要依法进行，不能违反法律的底线要求。保险监管机构是行政执法机构，是依法对保险行业履行监管职责的国家机关，其监管行为要保持权威性、严肃性和强制性。严格依照法定的权限和程序实施监管，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。要坚持公开、公平、公正的原则，维护公平竞争的市场环境。

（2）审慎监管的原则

保险行业是一个经营风险的行业，经营不善容易引发经济和社会问题。保险监管要以科学发展观为指导，坚持宏观审慎监管和微观审慎监管。强化经营风险防范，不断提高行业和监管部门应对和处置风险能力，维护市场秩序稳定。同时，也要密切关注国际、国内经济形势，准确研判宏观经济对保险业经营和资金运用的影响。

（3）适度监管的原则

保险公司是独立的法人机构，其在经营过程中对发展模式、企业文化、盈亏程度有一定的自由选择权。保险监管机构要尊重市场的规律，在不违反法律法规、不违反社会公德的前提下，给予保险公司自主经营权，借助“无形的手”管理市场、配置资源。

3、监管框架

监管框架也称为监管内容，在不同国家和不同的经济背景下，其侧重点有所不同。中国的保险监管框架从以市场行为监管为主，逐步过渡到市场行为监管和偿付能力监管并重，并最终确立了偿付能力、公司治理、市场行为三支柱的保险监管框架。

一是公司治理和内控监管。国际保险监管的实践表明，公司自身的内控是有效监管的前提，建立科学、完备、适用的内控管理体系，是保险公司高效运营、健康快速发展的必要条

件。而完善的公司治理结构又是内控管理体系得以传导和执行的可靠基础。因此，政府监管和公司治理的有力结合，能够从根本上防范经营风险，促进保险行业健康发展。

二是市场行为监管。指保险监管部门根据一定的监管手段对保险公司在市场经营过程中的不规范、不合法、不合规内容进行监督检查，根据情节采取有效的监管措施，以促进保险公司完善经营管理和规范发展，维护和保障保险消费者的利益。在保险业发展的初级阶段，市场行为监管是重要的监管内容，也是偿付能力监管的重要基础。

三是偿付能力监管。由于保险公司承担着被保险人可能发生风险的赔付责任，因此自身必有具有足够的赔偿能力。偿付能力包含两层含义：一是在正常经营年度，采取合理的费率厘定标准并足额提取准备金的前提下，保险公司具有足够的赔付能力。二是在非正常经营年度，保险公司要保持一定额度的法定最低偿付能力额度，以针对有可能发生的巨灾风险损失、资金运用损失、准备金提取偏差和费率测算偏差等。

4、监管手段

现代保险监管体系必须具有系统的、现代化的、完备的监管手段来与现代保险业发展相适应。具体的保险监管手段一般应包括完善的现场和非现场监管体系、科学的风险预警体系和完善的监管信息系统等。目前，中国保险监管的手段可以分为法律手段和行政手段两大类。法律手段是指保险监管部门依法对保险公司的经营活动进行监督、稽核和检查，并对违法违规行为进行处罚。依照相关法律法规对市场准入、产品审批、高管资格等内容行政审批。行政手段是指通过行政命令的方式进行监管，这是保险监管的一种辅助性手段。在特殊时期或特定环境下运用行政手段进行监管，具有见效快、针对性强的特点。中国正处于市场机制、法律、法规体系还不够健全的体制转轨时期，行政手段发挥的行业监管作用是不可替代的。

内容摘自：《2015-2020年中国保险行业发展前景与投资预测分析报告》（中经未来产业研究中心）