05.法定城乡规划划分“生产、生活、生态”空间方法初探

法定城乡规划划分“生产、生活、生态”空间方法初探

舒沐晖，沈艳丽，蒋伟，黄合，刘胜洪，王力国

摘要：本文从解析“生产、生活和生态”等三大基本空间的由来、目标为出发点，从不同行业规划的视角探讨了其对象具有的“复合性、层次性和动态性”的特征，从而分别从城乡全域、城镇区域和乡村区域三个主要的空间类型提出三大基本空间的对象。以此为基础，结合法定城乡规划的设置，提出了分别依托城镇体系规划（城乡总体规划）、城市（镇）总体规划、乡规划和村规划来划分三大基本空间的技术路径，包括工作平台、技术路线和主要成果形式。最后提出，城乡规划应该在三大基本空间的划分中提供主体作用，并以合理的空间结构来科学确定“城市发展边界”，使之成为“空间规划体系”的主要工具。

关键词：“生产生活生态”空间法定城乡规划体系技术路径

“生产空间、生活空间和生态空间”简称为“三大基本空间”，在学术界和行业内本无专门的概念引用和直接的定义。这个概念的提出是政治家从战略的高度、以通俗易懂的语言提出来的，最早是党的十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》中，明确提出了“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的要求；随后，在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，进一步明确“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。”；在2013年12月12日至13日，在北京召开的中央城镇化工作会议会议提出的推进城镇化的主要任务中：“第二，提高城镇建设用地利用效率。……按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。……”

从这些文件来看，我们可以判断：首先，三大基本空间的提出是基于空间的主导功能；其次，三大基本空间边界的划定需要得出“开发管制界线”和“生产、生活、生态空间的合理结构”；第三，三大基本空间边界的划定的目标包括：A．优化国土空间开发格局；给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园；（十八大报告）B．健全自然资源资产用途管制制度；（十八届三中全会报告）C．提高城镇建设用地利用效率；切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。（中央城镇化会议精神）总结概括为：提高城镇建设用地利用效率；保护耕地；保护自然环境等。

根据《中华人民共和国城乡规划法》第1条的规定，城乡规划是“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”，如何从城乡规划的角度来划分三大基本空间，是城乡规划不可回避的重大课题。正在征求意见的《城市总体规划编制审批办法（征求意见稿）》中，也提出了“在城市规划区内统筹生产空间、生活空间和生态空间”的构想。由此，本文尝试在探讨三大基本空间概念、对象的基础上，结合重庆法定规划编制体系，寻求划分三大基本空间的技术途径。

1. 三大基本空间的对象

1.1 主要行业规划和研究对三大基本空间对象的推测

对于三大基本空间的概念和对象目前尚无统一的定论。从以上在概念提出中所涉及的目标来看，这是一个多目标的概念内涵，从行业规划的角度，涉及主体功能区规划、土地利用规划、国家生态保护红线相关规划、城乡规划等方面的内容，而这些规划本身并没有对三大基本空间的概念和对象进行明晰。因此，为了全面体现对三大基本空间的理解，本文尝试性地分析这些规划编制的相关技术要求，希望得出不同行业规划的理解和认识：

1.1.1 主体功能区规划：

根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）来看，主体功能区的四种类型可以理解为三大基本空间的不同程度要求：国家级重点开发区域是以生产和生活功能为主导；限制开发区域（国家级重点生态功能区、农产品主产区）是以生态功能为主导，限制开发区域内县城规划范围和市级工业园区等以生产和生活功能为主导；禁止开发区域（国家级禁止开发区域、省级禁止开发区域）是以生态功能为主导。

1.1.2 土地利用规划

根据《土地利用总体规划编制规程》，土地利用总体规划将全域土地根据实际用地情况分为“基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区和牧业用地区”。按照用地主导功能的理解，可以推断：生产空间涵括独立工矿区、基本农田保护区、一般农地区、林业用地区和牧业用地区；生活空间涵括城镇村建设用地区、风景旅游用地区；生态空间涵括生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区。

1.1.3 生态功能红线

根据《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》，生态功能红线为“最

为严格的生态保护空间”，是确保国家和区域生态安全的底线，可分为重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区、生物多样性优先保护区、禁止开发区等类型。就此，结合生态保护红线划定的类型来看，我们可以推测其生态空间应该具体包含“自然保护区(包括海洋自然保护 )、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园、岩溶山地石漠化区、山地农牧交错区、土流失敏感区、土地沙化敏感区、石漠化敏感区、河湖滨岸敏感区等”。

1.1.4 城市规划

城市规划也没有直接针对三大基本空间的概念和对象进行明确，但我们从“三区四线”的管理工具和《城市用地分类与规划建设用地标准》中关于城乡用地分类和城市用地分类，从主导功能的角度，我们可以判断：生产空间主要包括“工业用地、物流仓储用地”和“采矿用地”；生活空间主要为“居住用地、广场用地”；生态空间主要为“绿地”和“非建设用地”。另外，“公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、道路与交通设施用地、公用设施用地”和“区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、其他建设用地”处于“生产生活混合空间”状态。

1.1.5 其他学术研究

通过对CNKI数据库分别以“三大基本空间”、“三生空间”及“生产、生活、生态”等关键词进行搜索，主要的研究成果是中国地质大学博士研究生金贵在其博士论文《国土空间综合功能分区研究——以武汉城市圈为例》，其在论文中提出了的概念内涵和对象是：生态空间是指具有重要生态功能，以提供生态产品和生态服务为主要功能的区域，在保障区域生态安全中发挥着重要作用，分为具有重要生态服务功能的区域和具有重要生态防护功能的区域两种类型，具体包括水域空间和其他生态空间；生产空间是指输出产品的国土空间，包括农产品、工业产品、旅游产品等输出产品形式，主要包括工矿建设空间和农业生产空间，具体涵括耕地生产空间、林园地生产空间、草地生产空间和工矿生产空间；生活空间是指提供居住、消费、休闲和娱乐的国土空间，主要包括城市和建制镇居民点空间以及农村生活空间。

1.2 三大基本空间对象认知

1.2.1 不同视角下对象认知存在差异

（1）区域上的差异：城市区域和乡村区域对于三大基本空间的认识就存在着很大的差异，在城市区域，生产空间主要是指具有工业、物流仓储、公用设施、商务、教育科研办公等用地；生活空间主要是指具有居住及生活配套设施等用地；生态空间主要是指公园、自然