隋唐的地方行政制度

隋唐的地方行政制度
【总述】
中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期：萌芽时期（先秦）、郡县制时期（秦、汉）、州制时期（魏晋南北朝、隋）、道（路）制时期（唐、宋）、行省制时期（元、明、清）。

隋朝在极盛的疆域已经东南两面至海，西至且末，北至五原（今内蒙古五原县南），为了集中权力，隋代省并州一级，恢复郡县两级制。

唐代初期沿用隋代地方两级行政区划，或郡县，或州县，以州县为主。

唐玄宗时道开始向行政区转变，最终又回到三级地方行政区划。

【州制时期】——隋代地方行政制度
南北朝后期，州、郡、县三级行政区划制度已混乱到了极点，郡一级形同虚设。

隋文帝面对这种局面，于开皇三年（583年）果断地“罢天下郡”，实行以州领县的两级行政区划制度。

其措施有：
①撤销郡级机构，以州割县；同时裁并魏晋南北朝期间滥设的州郡，全国
并为311个州。

隋炀帝即位后，改州为郡，进一步并县，使全国有郡190
个，县1255个。

②地方人事权收归中央。

规定五品以上官员由皇帝下诏除授，六品以下由
吏部任命；并提倡科举考试选官，替代魏晋以来“九品中正”荐举任官
制度。

③恢复地方军政分治，并规定郡县长官由外地人担任，县令以下官吏三年
一调，不得连任。

④仿汉监察制度，设司隶台大夫、别驾、刺史等监察大员，分别巡察各地，
也按六条问事，至此，地方政治制度重新走上正常轨道。

在开皇九年（589年）平定南朝的陈以后，统一了全国，隋文帝又将州县两级行政区划制度推行至全国。

这样，东汉末年以来一直沿用的州、郡、县三级行政区划制改为州、县两级行政区划制，但是实行的依然是州制。

隋朝从583年至607年实行州县制24年。

炀帝于大业三年（607年）复改州为郡，以郡统县，恢复秦制。

同时，炀帝仿效汉武帝，在郡上设置司隶、刺史15员，司监察之职。

许多人以为隋实行的是郡县制，这是由于《隋书·地理志》所记的隋朝的行政区划制是大业五年（609年）的行政区划，当时炀帝实施的是郡县制。

实际上，炀帝实施郡县制是从607年至618年，仅11年。

所以，隋朝主要实行的还是实施了24年的州县制。

从中国古代行政区划沿革史看，隋朝是处于从州制时期到道制时期的过渡阶段。

【道制时期】——唐代地方行政制度
经过武德、贞观三十多年的治理，唐王朝成为一个强盛的封建国家。

它的版图东达于海，西逾葱岭，北过大漠，南至林邑，皆为州县，东西9，500余里，南北10，900余里。

在这块辽阔的统治区域里，由于中原地区与边疆少数民族地区社会历史条件和经济发展水平的不同，反映在地方官制上也有所差异。

概而论之，中原内地是州县制或道州县制；边疆地区则为羁（ji）糜府州制；有些少数
民族地区还建立自己的小王国。

现根据不同情况，把唐代地方官制分为道、州、县制与少数民族之王国制两个方面介绍。

一、唐朝道制
【总】纵观唐朝的行政区划制度，应该说这是中国行政区划沿革史中的一个大变革时期。

唐太宗创立了“道”，唐玄宗把“府”引进行政区划中来，唐睿宗又把节度使变成正式建制；使唐代的行政区划基本上成为三级制，主要是道—府（州）—县。

后期的道—节度使—府（州）—县制，由于道已为虚设，实际上还是三级制。

州县二级建制实际上变成了道、州、县三级建制，出现了“制敕不下支郡，刺史不专奏事”的局面。

1.【道】
道，在汉代时少数民族聚居地的行政区，相当于县级，“县有蛮夷曰道”（《汉书》卷19上《百官表上》）。

前期之道——贞观元年（627年），唐太宗为省并州、郡，主要依山川形势划全国为10道。

这10道是：关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南和岭南。

唐玄宗开元二十一年（733年），由10道变15道，山南分置为东、西二道，关内道长安附近增置京畿道，河南道洛阳附近增置都畿道，江南分置江南东道、江南西道和黔中道。

经玄宗改置，诸道的范围渐成定制。

唐道下辖府、州，府、州下领县。

贞观十三年（639年），10道统领府、州358，县1551；开元末年（740年），15道统领府、州328，县1573。

此时，唐朝的疆域已超过汉武帝全盛时期。

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后期之道，即方镇——安史之乱后，旧有的道大部分又只是地理名称，与政治有关系的为方镇，亦称为道，通常有三十余至四十左右，各统州府三四多至十余，于是，后期形成为方镇，州府，县三级制。

【？比较——唐代的道与汉代的州的不同之处】
唐代的道贺汉代的州都是由监察区演变成为行政区的，但两代情况也有所不同。

唐代的到是以监察和军事合成演变的，具有很大的独立性，因此很快就成为坐镇一方的政治势力，“号令自出，以相侵击，掳其将帅，并其土地，天子熟视不知所为，反为和解之”（《新唐书》卷50《兵志》），形成以方镇割据势力为导向的分裂局面。

唐代藩镇割据局面长达百余年，可是各藩镇没有号召全国的势力和威信，只能采取“礼邻藩而奉朝廷”（《新唐书》卷211《王庭凑附绍懿传》）的政治方针，只是在黄巢起义打破藩镇之间的平衡，唐王朝才亡于强藩之手，是“弱唐这，诸侯也，既弱而久不亡者，诸侯维之也”（《宋史》卷422《尹源传》）。

这种形成于割据的体制，反而成为“安史之乱”后的地方管理体制。

2.【府】
在唐代的行政区划中，不但有唐太宗新开的“道”，还有唐玄宗新开的“府”。

最早设府是在开元元年（713年），玄宗升国都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。

以后，设置和改置的府增多，成为唐朝行政区划中的一个重要的单位。

综观唐代诸府大致可分为三类：(1)诸京都（包括陆续新建的陪都）和皇帝驻跸之地改置为府，以示不同于常州，如并州改置为太原府，荆州改置为江陵府。

终唐之世，此类府有10个：京兆府（原雍州）、兴德府（原华州）、凤翔府（原歧州）、河南府（原洛州）、兴唐府（原陕州）、河中府（原蒲州）、兴元府（原梁州）、成都府（原益州）、太原府、江陵府。

(2)在内地重要地区置都督府。

都督
制起自曹魏，当初专理军事，不涉民政；晋始兼任刺史；北周时改都督为总管；唐武德七年（627年）改称都督，兼理军民，都督府始成行政区划之一级，如扬州都督府、益州都督府。

景云初年（710年），唐有都督府24，分辖国内各州，惟畿内诸州不隶。

但不久即以权重而废。

(3)边地置都护府。

都护之名起自西汉，当时在西域设有都护。

唐太宗平定高昌后，始设安西都护府，其后渐次增置，至唐中宗时共有6都护府：安西都护府、安北都护府、单于都护府、安东都护府、安南都护府、北庭都护府。

3.【节度使】
其名起于魏晋，但仅是一个官衔名称，并无管辖区域。

景云二年（711年），唐以凉州都督充任河西节度使，此名称才确定，并列入正式边疆官制。

至唐玄宗开元和天宝之间，已增至10个节度使：河西节度使、范阳节度使、陇右节度使、剑南节度使、安西节度使、朔方节度使、河东节度使、北庭节度使、平卢节度使、岭南节度使。

它们都分布于边地。

安史之乱以后，节度使制被滥用于内地，使这种原为边关的军事制度变成为内地实际的行政区划单位，而且大者连州十数，小者亦兼三、四。

据《旧唐书·地理志》记载，唐肃宗时（756—761年）节度使已有44；又据李吉甫《元和郡县志》所载，在宪宗元和年间（806—820年）唐全国有节度使47。

所以唐初的行政区划单位——道，在此时（安史之乱后）已徒有虚名了。

二、少数民族地区地方制度
羁縻，是笼络联系和怀柔牵制的意思，这是在汉代对西域管辖时期形成的用语。

“唐兴，初末暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸藩及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县”（《新唐书》卷43下《地理志七》），这就是唐代建立羁縻州县的缘起。

唐太宗时设置羁縻州县，以统治周边少数民族。

贞观四年（公元六三○年），唐太宗平定突厥，突厥表示愿归附，唐太宗除将十万户突厥内迁中原之外，又在其原地设置羁縻府州，在行政管辖方面，任命该族首领为都督或刺史，统率原来的部众。

在行政上保持半独立状态，在政治上保留各族原有自治权力。

唐太宗在突厥族设置羁縻府取得成功之后，又推广至其它少数民族部落，见于史志的羁縻府州有八百五十六个，其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。

羁縻府州虽有较大的自治权力，但都督、刺史都必须由中央任，并取消原有的“可汗”称号。

为了加强对羁縻府州的管理，唐代又建之起都护府这一行政区划。

都护府都护府是中央与羁縻府州之间的纽带，它代表中央行使对羁縻府州的管理权，负责管理边防、行政和民族事务。

都护由汉人担任，由中央任命，不能世袭。

都护府属官设置与内地府州相同，有长史、司马、录事参军事和功、仓、户、兵、法等曹参军事，分管各种行政事务以及人事、民政、财政、军事、司法等方面的事务。

这些属官也由中央任，所管辖的事务都要依据中央的指示和政策进行。