土地招拍挂机制弊端及化解

土地招拍挂机制弊端及化解

2009年房地产市场在“去库存”化远没有完成的情况下，一些城市的房价快速上扬；旧地王还没有“解套”，市场企稳尚存诸多不确定因素的情况下，新“地王”、“囤地”、“晒地”、“倒地”的现象频频出现；交易市场上仍是热气蒸腾，但房地产开发投资的增速却在低位徘徊。所有这些异常现象虽与短期的政府财税、信贷刺激政策有关，但土地“招拍挂”却是影响房地产市场的一种长期的制度安排，其运作机制不仅影响着土地价格、用地结构、供给方式，更影响着政府、企业、个人行为和房地产市场的健康发展。

现行土地招拍挂运作机制及弊端

我国从2002年起依据国土发[11]号文《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，对经营性土地使用权实施“招拍挂出让制度”,2006年国土资发[307]号文虽要求工业用地采取“招拍挂”方式，但其执行力度甚微，因此，目前我国的土地出让制度仍延续“双轨制”和“二元”价格，即各地方政府对工业用地、市政基础设施用地采用协议出让方式和成本价，只对房地产商业用地实施“招拍挂”政策。

从理论上讲，“招拍挂”通过公开竞标，可以提高土地交易的透明度避免腐败，提升土地价值，推进中国土地市场化进程，但人

为地分割市场的结果和产生的另类交易成本却让制度设计者们始料未及。工业用地、行政办公用地的非市场化，导致许多工业园的土地利用效率低下，地毯式的厂房占用了大量土地；旧城改造中一栋栋政府行政办公楼拔地而起（许多镇级政府人均办公室面积超过200平方米），形成了中国特有的土地资源短缺与浪费并存；一方面是大量的廉价划拨、出让土地，而另一方面，与百姓生活密切相关的居住用地却只有“招拍挂”一条路，加之土地市场上“卖方”只有地方政府一家。那么，这种垄断格局拍出天价的土地就成了常态。

土地财政的主要来源。自招拍挂以来，土地出让收益年年创新高。据相关数据表明，2001年至2003年间，地方政府的土地出让金收入为9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35%；2004年全国土地出让金高达5894亿元，占同期地方财政收入的49.5%；2005年在国家紧缩“地根”的情况下，土地出让金总额仍有5505亿元；2006年为7677亿元；2007年高达1.2万亿元。2008年房地产市场不景气，有10%左右的土地流标流拍，勾地、变相退地的现象在增加，但地方政府仍获得了9600亿元土地出让收益，其中，9551亿元来自招拍挂。土地收益已名副其实成为“第二财政”。招拍挂不仅使地方政府获得不菲的土地收益，也强化了政府与企业利益同盟。这也是此次房地产“救市”地级地方政府出手之快、力度之大的动力所在。

房地产投机的重要途径。不管地价占房价构成23%是否真实，每每出现一个新“地王”，刷新一次地价，都会为房地产带来一种震

撼,带动房价的上涨，3万元的楼面地价不可能卖出3万元以下的房价，这却是不可否认的事实。其实，无论是开发商，还是投机购房者，真正的投机炒作的对象不是房子，而是房子下面的土地。其道理很简单，从经济特性上讲,土地是一种有限的不可再生的自然资源，稀缺性决定了其供给弹性小于其他要素，其价格上涨的幅度就快。从物理特性上讲，其独特的地理位臵及异质性必然会影响地上房子的价格。

企业撬动金融杠杆的利器。许多人误以为搞清了房价的成本构成（地价、建安成本、税费等）,就可搞清房地产企业的“暴利”来源，其实“暴利”并非仅仅来自房价与成本的差额，而是企业金融杠杆的运用，这就是我们为什么要规范企业的自有资本金不能低于35%，防止“空手套白狼”的道理所在。土地招拍挂之所以成为众多国企、上市公司追捧的对象，他们不惜血本推高地价，其原因就在于土地是撬动金融杠杆的利器。一方面，“天价地”可以提升上市公司的资产价值，推高股票价格，或通过增发、配股、公司债，在资本市场上获得更多金融支持。另一方面，土地是最佳抵押品，70亿元的土地可以使企业从多家银行获得信贷支持。有了国家的钱、银行的钱和股民的血汗钱，只要资金的收益率为正，企业自有资本的利润率就可以成倍放大，这正是土地金融的魅力和房地产“暴利”的秘诀。

土地“招拍挂”机制建议

为抑制土地财政、土地投机和土地金融推动地价非理性上扬，完善招拍挂制度势在必行。

继续坚持土地有偿使用的基本原则，但对不同用途的商业用地应采取不同的招拍挂方式。应细化商业用地的用途，对酒店宾馆、商业、旅游、娱乐设施、别墅、高档公寓住宅用地可以采取“价高者得”的招拍挂方式；但对普通住宅建设用地应采取综合指标招拍挂方式，即综合地价、房价、户型、面积、企业自有资本、企业信誉、以往业绩（开发面积、房屋质量、节能环保技术的应用）、消费者评价、纳税情况和社会责任等多种指标，选拔出真正能为消费者提供品质高、服务好可支付住房的企业。综合指标的测算可像大学生考试答卷一样，采取电脑计分法，以避免人为因素。同时，要认真贯彻[国发31号]文，落实工业用地招拍挂出让制度，对节能环保、集约用地的企业给予政策倾斜，引导企业改变增长方式。政府办公用地也应逐步实行有偿出让制度，以限制政府行政办公费用的膨胀和奢靡之风盛行，让纳税人的钱用在刀刃上。

实行“收支两条”线，严格土地出让收益的管理。对土地出让金实行“收支两条”、专户和比例管理，首先要明确与民生相关的公共服务的支出的重点项目和所占的比例。例如，土地净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，以促政府职能按照“十七大”的精神，向服务型政府的转化。对土地出让收益使用和分配应实行公示制，接受地方人大、审计、监查和社会的监督，以确保土地收益的使用和分配更加公开、公正和合理，真正从制度上保障国有土地全民所有，为民所用，为民造富。

提高政策制定的科学性，增强执法的力度。近年来，国家为抑制房地产和非房地产企业“囤地、晒地、倒地”出台的政策很多，但多是粗线条的，前期的调查、研究、论证不够，囤地与合理储备界定不清，闲臵与分期开发界定不清，各地有法不依，执行不严，导致出台的诸多政策法规形同虚设，失去了其应有的严肃性。应在完善现行法规的基础上，对闲臵土地严格按出让时地价征收20%土地闲臵费，或征缴增值地价；对于不开发、专门囤地倒地、哄抬地价的企业更要有专项治理措施，以规范市场秩序。对于地方政府的“变通”行为，国家可通过审计、监察和税务稽查部门等组成联合督察组代为征缴，或直接在财政转移支付中扣除。

强化部门间的政策协调,增加可支付住房的供给。如果我们认定一个社会合理的收入分配结构是中间大两头小的“橄榄”形，如果我们认定广大中等收入群体租得起买得起房才是房地产市场的健康可持续发展不竭的源泉，那么，政府就应旗臶鲜明地大力发展可支付住房，使之成为住房市场的主打产品。所谓的可支付住房，即一般中等收入群体（包括中央公务员）租买得起的住房，在国外，可支付住房支出占家庭月收入比在30%左右，考虑我国收入多元化和透明度低，住房支出与家庭收入比可略有提升。大力发展可支付住房需要中央与地方住房与土地部门步调一致，政策协调。政府要有开发可支付住房的总体规划，每年供地总量中可支付住房用地应占合理的比重，严禁将综合指标招拍挂出让的可支付住房用地挪作他用，政府还应从开工许可和项目审批源头上，增加可支付住房的供给，优化其空间分