派出机关与派出机构

派出机关与派出机构
行政机关的派出机关与派出机构是行政法上行政主体或行政组织的两个重要概念。

所谓派出机关是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准，在特定行政区划内设立的行使相当于一级人民政府管理职权的行政机关。

在宪法和行政法上，派出机关并不是一级人民政府，但它却承担着在一定行政区域内一级政府应有的组织与管理职能，因而具有相当于一级人民政府的地位和作用。

在行政机关的分类上，派出机关属于一般权限的行政机关。

《地方组织法》第68条规定的派出机关有三类：一是省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署，也称地区专员公署。

二是县、自治县人民政府经省、自治区人民政府批准设立的区公所。

这两类派出机关传统上往往被认为主要履行管理农村和农业的职能，现在有逐渐将其撤销并划入相关市或乡镇的改革趋势。

三是市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处，街道办事处往往履行管理城市或社区的职能。

实践中隶属于某一级人民政府的开发区管委会也是该级人民政府的派出机关。

《宪法》第30条对于地方行政区划的规定限于省、县、乡三级，地市级除自治州和较大的市（含省会市、经国务院批准的较大的市和经济特区市）具有独立的立法地位外，地区行署实际上是代表设立它的省、自治区人民政府对特定行政区域行使管理职权的。

街道办事处、区公所则是分别代表设立他们的市辖区、不设区的市及县、自治县的人民政府行使管理职权的。

由于不存在与三类派出机关对应的本级人民代表大会，派出机关主要对设立它的人民政府负责。

在行政法上派出机关可以成为行政复议的被申请人、行政诉讼被告人和行政赔偿义务人，行政公署还是适格的复议机关，如《行政复议法》第15条第一款第一项的规定，作为省、自治区人民政府依法设立的行政公署还可以成为复议机关来审理公民、法人或其他组织对所属县级地方人民政府的具体行政行为不服而提出的复议案件。

在行政诉讼和行政赔偿中，派出机关也可以成为适格的被告和赔偿义务人。

因而派出机关取得了事实上成为一级实体人民政府的法律地位。

所谓派出机构，指作为某一级人民政府职能工作部门的行政机关根据实际需要针对某项特定行政事务而设置的工作机构。

派出机构的行政职能具有单一性且与设置其的行政机关相同，因而被认为具有部门权限或专门权限机关的性质。

各级人民政府的工作部门虽原则上“对口”设置，但各地也不尽相同故而由地方各级人民政府工作部门设立的派机构的范围也不一而足。

上至国务院工作部门派出的机构，如审计署派驻在国务院部委行署的审计机构（称特派员办事处）、中纪委监察部派驻在部委行署的纪检监察机构（称纪检监察组）等；下至县级人民政府的工作部门设置的人们耳熟能详的公安派出所、工商所、税务所、土地管理所、财政所等等。

对派出机构作出明确规定的立法始于1990年的《行政复议条例》，1999年4月29日全国人大常委会以与会者全票通过的《行政复议法》仍沿用了这一规定并对派出机构以及派出机关在行政复议中的法律地位作了规定。

行政机关的派出机关与派出机构相比，虽然两者都具有派出组织的性质、都履行一定的行政职能，但又存在以下几点差异：
其一，设立的机关不同。

派出机关由上一级人民政府经批准后依法设立。

派出机构则由某一级人民政府的工作部门如厅局委办依法设立。

其二，权限的范围不同。

派出机关的职能是综合的、权限是多方面的，对所管辖的某一地域范围具有相当于一级人民政府的管理职能，如地区行署往往设40个左右的职能局委办，有“麻雀虽小，五脏俱全”之称的街道办事处也具有基层政府的若干职能科室。

派出机构则是基于某一单项行政职能而设立的，它的权限单一而仅就某一类行政事务行使职权，如公安派出所、工商所、税务所等；
其三，两者的名称存在差别。

派出机关只有三类，即在行政公署、区公所和街道办事处前分别加上所在的地、市、市辖区或乡、民族乡的名称即可。

而派出机构的名称很难概括，往往在其名称前要反映出设置这一派出机构的行政机关的名称，同时又要反映出该派出机构管辖地域的名称，如北京市公安局海淀分局北太平庄派出所。

由于行政机关的派出机关具有行政主体资格，能够以自己的名义实施行政行为，故从理论到实践对其无争议，以下主要探讨派出机构的性质及法律地位。

总体上说，行政机关派出机构与设立该派出机构的工作部门或行政机关是一个密不可分的整体，这反映在派出机构的人事权与财务权方面由设立它的行政机关统一管理，如《工商行政管理所条例》第2条规定，工商所的人员编制、经费开支、干部管理和业务工作等由区、县工商局直接领导和管理。

派出机构并不构成一级独立的实体，它所享有的行政职权或履行的行政职责被包容在设立该机构的行政机关的职权与职责之中。

派出机构主要是从便于管理或服务的角度考虑而设置的，实践中那些行政机关的管理幅度过大或地域太广的才需要按行政区划或经济区域来设立往往与行政机关的首长集中办公地有一定空间距离的派出机构。

从行使的行政职权上看，往往由规范普遍设立的某一类派出机构的法律、法规或规章来统一设定派出机构的职权范围，如上述工商所条例第6条就列举了9项工商所的职责。

但是该派出机构是否能以自己的名义独立行使这些职权还仍然要取决于单行法律、法规或规章的具体规定。

有的可以署自己的名，有的则必须回所属行政机关盖章，即以设立它的工作部门的名义实施行政行为。

如前述工商所条例第8条规定，除对个体工商户和集市贸易中的违法行为以自己的名义处罚外（不含吊销营业执照）工商所的具体行政行为就是区、县工商局的具体行政行为。

作为区县国（地）税务局的税务所有以自己的名义作出2000元以下罚款的权力。

但无论如何，派出机构有权在自己的职责范围内独立行使检查权以及独立地收集证据、认定事实、适用法律等。

应该指出的是，《行政复议法》第12条第二款规定的几种实行垂直领导的工作部门，其区县级的机关虽称上一级管理部门的“分局”，使其具有了上一级工作部门派出机构的性质，但其仍具有独立的行政主体资格的地位。

在行政复议中，它们仍具有被申请人的资格，只不过申请人只能向其上一级业务主管部门提出复议申请。

这些机关主要有全国垂直的海关、金融、国税、国安、外汇管理等，以及后来实行改革的省以下（对省级的则也可向省政府申请）的工商、质量技术监督部门、地税、药监、国土资源等，如原来的北京市丰台区工商行政管理局现改称北京市工商行政管理局丰台分局，但其在行使其行政职权时，仍有权以自己的名义独立实施行政行为。

应该说，实行垂直领导的目的主要在于使下级摆脱隶属于地方政府关系的羁绊、避免其过多地行政干预以使行政执法更加独立、公正。

这种改变并非完全否定区县级行政职能部门的行政主体地位。

派出机构的法律地位要视具体调整或设立该派出机构的法律、法规和规章的授权而论。

如果该法律、法规和规章没有明确授权的则该派出机构的行为即为设立该机构的机关的行为。

大多数情况下，派出机构仅为行为主体而不能成为责任主体。

如当事人对某公安分局派出所的事实上羁押、不履行保护职责、干警殴打他人等不服起诉的，人民法院仍把该派出所的所属分局列为被告，但《治安管理处罚法》对公安派出所有授权的——即派出所以自己的名义实施警告和500元以下罚款的则应以该派出所为被告。

关于派出机构在行政复议中的被申请人的地位，《行政复议法》第15条第一款第二项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，该派出机构具有被申请人的地位，此时由设立该派出机构的政府工作部门或者该部门的本级地方人民政府受理申请人提出的行政复议。

派出机构在行政诉讼中的地位，最高人民法院在2000年3月8日公布的《行诉法解释》第20条和第21条作了明确规定。

派出机构是否具有行政诉讼被告的主体资格主要取决于是否获得法定授权及是否超越授权。

具体说，分为三种情况：
首先，行政机关的派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服而提起诉讼的应以该行政机关为被告，由其承担相应的法律责任。

此时派出机构未获授权而以自己的名义实施行政行为，该行为被视为设立该派出机构的行政机关的行为。

例，（2002-二-29-单）某公安派出所对张某作出罚款200元的行政处罚决定，张某不服。

张某向县人民政府和县公安局同时申请行政复议，但两机关超过复议期限后均未做出任何决定。

张某遂决定向法院提起行政诉讼，要求撤销派出所的处罚决定。

本案的适格被告应当是谁？
A.公安派出所
B.县公安局
C.市公安局
D.县人民政府
【答案】A；【考点】行政机关派出机构的被告确定
【详解】公安局派出所是县区市（县级）公安局的派出机构不是派出机关，原《治安管理处罚条例》第33条第2款规定：“警告、50元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。

”可见法律授予公安派出所享有50元以下罚款的行政处罚权。

同时，《行诉法解释》第 20条第3款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

”本案公安派出所对张某罚款200元，已超出法定授权范围，张某起诉依法应以派出所为被告，因此A选项正确。

农村现在已都有派出所了，所以，现在新《治安管理处罚法》已经废止了对乡镇人民政府授权裁决的规定。

2006年3月1日生效的《治安管理处罚法》第91条已将派出所的处罚权改为警告和500元以下罚款。

另外，《行诉法解释》第22条规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。

”本案中当事人的诉讼请求是撤销公安派出所的200元处罚决定，而不是对复议机关的不作为行为不服，所以，被告是作出具体行政行为的行政主体。

故A选项正确。

【特别提示】被告确认中一个独立设立的行政机关，可能下设四个机构。

在《宪法》语境下机构大于机关，但在行政法语境下，机关大于机构。

一个依法设立的具有行政主体资格的行政机关，必然会有其内设机构——二级机构：如部下的司局，局下的处或科（乡镇政府的股不具有对外作出行政行为的主体资格，换言之，行政行为适格主体的下限是“县局”和乡镇政府）。

有可能设的三个机构是派出机构、临时性机构和组建的机构。

这四大机构的被告资格问题关键是看单行法对其有无授权。

有法律、法规、规章授权的，该机构是被告，无法定授权的，该机关是被告。

本题中对派出所应当是有授权的。

其次，行政机关在缺乏法律根据即在没有法律、法规或者规章规定的情况下，自行决定授权其派出机构行使行政职权，公民、法人或者其他组织对之不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告承担相应责任。

此种情况下，设立派出机构的行政机关与派出机构之间实际上是一种公法上的行政委托关系，派出机构为代理人，设立其的行政机关作为被代理人应对派
出机构的行为承受相应的法律后果，派出机构是行为主体，行政机关则为责任主体来承担相应的法律责任，此即“名为授权，实为委托”的情形。

最后，派出机构获得法律、法规或者规章授权后，在行使其获授权的行政职权时超出了法定授权范围，公民、法人或其他组织不服提起诉讼的，应当以实施该行为的派出机构作被告，如公安派出所作出600元罚款，还是派出所作被告。

此时派出机构既是行为主体，也是责任主体，应当对其超越职权的行为承担法律责任。

但公安派出所不会实施行政拘留、劳动教养行为，因为其既无法律手续，又无执行场所。

若派出所在羁押室关押人三天属于限制人身自由的行政强制措施。

2002年真题卷二第79题的A选项是将错误的假设当论据的“伪问题”。

例，（2002-二-79-多）下列哪些情形下复议机关和行政诉讼的被告是重合的？
A.公安派出所作出劳动教养决定的
B.街道办事处向居民摊派管理费的
C.税务所未经税务局局长批准拍卖扣押的货色抵缴税款的
D.市政府打假办公室用自己的名义对企业给予没收企业营业执照处罚的无一正确答案？
【考点】复议管辖、行政诉讼被告的确认
【详解】把此题改为“下列哪些情形下行政复议的被申请人和行政诉讼的被告是重合的？”倒是可以成立的。

而以“复议机关和行政诉讼的被告是重合的”设问就没有标准答案了！
解答本题的关键，一是应结合题干已经给出的实施行政行为的种类来具体分析，而不能泛泛地从立法上谈论有可能复议机关与被告重合的情形，二是要正确的分析谁是被申请人，进而才能正确得出谁是复议机关。

选项A公安派出所作出劳动教养决定的，谁是复议机关，谁是被告！根据《治安管理处罚法》第91条的授权，公安派出所能以自己的名义实施的行政行为限于警告和500元以下罚款（按该考题的年份应当适用治安管理处罚条例是50元以下罚款），当派出所以自己的名义作出以上两种有授权的行为时，派出所是被申请人（那复议机关应当是设立该派出所的县市公安局）、也是被告，两者不重合！当派出所实施了没有法律、法规授权的行政行为时，如本题中的劳动教养，设立该派出所的县市公安局是被申请人，也是行政诉讼的被告，但复
议机关就应当是县市政府或地市级公安局，所以，复议机关与被告也不是重合的！故A选项错误。

对C选项的分析同理，因为与A选项具有可比性的是他们都是行政机关的派出机构。

税收征管法对税务所的授权是以自己的名义罚款2000元以下的权力，那本题中税务所实施的是没有授权的拍卖扣押的货色抵缴税款的强制执行行为，如果相对人申请复议应以设立该税务所的税务（分）局作被申请人，同时该分局也是被告，但复议机关就应是该税务局的上一级税务局了，如此，复议机关与被告仍然不是重合的。

对于B选项，由于街道办事处是区或不设区的市的人民政府的派出机关，自己具有行政主体资格对自己没有法律依据向居民摊派管理费的违法行为，相对人申请复议时该街道办事处是被申请人，也是被告，但以街道办事处为被申请人的复议申请应当向设立该派出机关的（县级）市或区的人民政府提出，如此，行政复议机关与行政诉讼被告仍不重合！
至于D选项市政府打假办公室是市政府的内设机构，不具有行政主体资格，由市政府承担其对外实施行政行为的法律责任，所以，该市政府是被申请人，也是行政诉讼被告，行政复议机关应当是省人民政府（若该市为地级市时），或市州盟人民政府（若该市为县级市时），如此，复议机关与行政诉讼被告仍然不是重合的，D选项也不正确。