养老保险制度并轨制改革

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浅议我国养老保险制度并轨制改革的问题
及对策
李长治
(中国人民大学,经济学院,北京,100872)
摘要
2015年,国务院发布了《机关失业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,标志着我国养老保险制度并轨制改革进入实践阶段。

本文针对养老保险制度改革,首先回顾了我国养老保险制度双规制的历史,比较了两套制度的差异。

其次,从国外养老保险制度改革的经验和我国养老保险制度改革的实践,分析了我国实施并轨制的可行性。

最后,针对并轨制实践中可能出现的问题提出了自己的看法和对策,包括:从纵向来说,制度并轨先行,待遇并轨后行;从横向来说,在养老金管理上,实施增量改革,考虑代际差异;在待遇并轨的过程中,采取多种措施减小改革阻力,如:采用更为复杂的养老金计算方法等。

关键词:养老保险制度并轨制;可行性;对策
1机关事业单位与企业职工养老保险制度比较
根据郑秉文等(2009)的划分,以1958年和1978年为界,我国机关事业单位养老保险制度经历了同企业职工养老保险制度“分—合—分”的三个发展阶段。

我们重点关注的是第三个阶段,即1978年到现在,我国的养老保险制度的实践。

这个阶段可以细分为两个小的阶段,从1978年到1992年是恢复阶段,1992年之后是改革试点阶段。

1978年国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》,根据该规定,国家机关工作人员退休之后的工资和其本人基础工资、工龄工资和职务、级别挂钩,事业单位工作人员退休工资和其本人职务工资和津贴挂钩。

该将机关事业单位干部和企业工人的退休办法分开拟定,导致了我国再一次选择了分立的养老保障制度的分立。

1993年,国务院颁布了《国家公务员暂行条例》,上海、辽宁等地率先开始了公务员养老保险制度改革,将城镇职工统一到基本养老保险中来。

机关事业单位的养老保障体制是计划经济时代的产物,反应的是激化经济时代的时代背景和体制特点,虽然一些省市不断尝试对其改革,但是并未使得这一制度出现根本性的变化。

机关事业单位工作人员停留在传统的退休制度中国,既不用承担缴费义务,退休待遇仍参照在职人员的工资增长而增长。

而企业职工养老保险制度自1995年开始全面采取统账结合的社会养老保险制度,经过20年的改革调整后日渐成熟,两者之间存在着诸多差异:赵艳秋(2011)和樊琳(2014)总结了双轨制下两种制度的差异,主要表现在四个方面:(1)管理体制不同。

我国机关事业单位设有离退休经办部门,负责向退休人员发放养老金并提供各种服务;改革后的企业养老保险则有社会保险经办机构向单位和个人同意征收保险费,全部实现社会化发放,对退休人员的管理和服务转由社会机构承担。

就社会化程度而言,机关事业单位养老保险程度较低,还大大增加了管理成本。

(2)筹资渠道不同。

我国的机关事业单位分为全额拨款,差额拨款和自收自支三种类型。

无论是哪一种类型,由于最后养老金发放是按照国家标准统一发放,因此国家财政需要承担最终的支付责任。

而我国现行的企业职工“统账结合”的养老保险制度,将现收现付制和基金积累制结合起来,因此养老金积累制,基本养老保险金由单位和个人共同缴纳,政府不承担注资责任。

(3)养老金计发办法不同。

机关事业单位人员的养老金根据其退休前最后一个月工资的一定比例计算,且与本人缴费多少没有关系,不能体现权利与义务相统
一的原则。

企业职工的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成,基础养老金的计算基础是当地上一年度企业职工的月平均工资;二人账户样啊咯金的计算基础是个人账户的存储额。

(4)养老金待遇水平不同。

如下图11,企业和机关事业单位工作人员人均离退休费远高于企业职工,在图2中,更加清楚地显示出,企业机关事业单位的离退休费和企业的差距有明显的上身趋势;增长率方面,从整体而言,1991年~2005期间,机关事业单位平均增长率为16.3%,高出企业10.9%的水平5.4个百分点。

由于《中国劳动统计年鉴》2007年之后取消了企业、事业单位、机关人均离退休费这一统计,因此数据跨度只取到了1990~2005年。

2008年我国实行了养老保险制度的试点改革方案,但是没有取得预期效果,没有对养老金待遇造成根本性影响,根据《中国访谈》对金维刚的采访:我国机关事业单位的养老金替代率大致在70%~90%,远高于企业养老金替代率。

数据来源:郑秉文,孙守纪,齐传君.公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统账结合制度下的测算[J].公共管理学报
1由于2007年之后,中国劳动统计年鉴取消了全国机关、事业单位和企业退休金的统计,故统计时间取到2005年。

数据来源:郑秉文,孙守纪,齐传君.公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统账结合制度下的测算[J].公共管理学报
数据来源:郑秉文,孙守纪,齐传君.公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统账结合制度下的测算[J].公共管理学报
2制度并轨的可行性
2.1 国外的养老保险制度改革的经验
据郑秉文等(2009)的研究:国外的公务员养老保险制度,从模式上可以划分为分立模式和统一模式,分立模式类似于双轨制,指的是公务员计划单独设置,自成体系,独立于私人部门。

统一模式指公务员计划融入国家整个社保制度中。

在分立模式中,根据融资模式的不同,可以划分为非积累制的分立模式(模式一,如巴西、法国等)和积累制的分立模式(如好过、印度、约旦等);在同一模式中,根据第二支柱的强制性程度不同,派生出“全国统一的基本养老保险+资源的补充性质的职业年金”(模式三,如澳大利亚、奥地利、加拿大等)和“全国统一的养老保险计划+强制性的、积累性的养老金计划”(模式四,如智利、捷克等)。

从国外的实践结果来看,分立的公务员养老保险制度有失公平,阻碍了劳动力的流动,待遇优厚的公务员养老制度还对财政造成较大负担,因此国外改革公务员养老保险制度的过程中,呈现出明显的分立的制度向统一的制度转变的趋势。

第一类是拉美国家,这些国家在系统改革国家养老保险制度的同时,推进公务员计划的改革,使之融入国家养老保险制度中;第二类主要是加纳、美国和约旦,这些国家在改革中,采取了渐进式、参量式的制度改革,采用“老人老办法,新人新办法”的措施,既承认原来公务员的既得利益,同时要求新人参加统一的养老保险制度。

2.2国内养老保险制度改革的实践
理论上来讲,任何的改革都带来一定的成本与收益,养老保险制度并轨制改革的成本收益分析,应当纳入到整个经济体系中进行,量化起来非常困难。

郑秉文等(2009)在“混合型”通胀结合制的模型下,测算了改革和不改革情况下机关事业单位养老金支出对财政负担的不同影响。

测算结果发现:整个改革过程可以分为“成本期”和“收益期”。

在成本期,双重支付(在离退休费之外,还增加了单位缴费的财政拨付)会略微增加财政负担,但从2061年这一转折点开始,“收益期”将会来临,财政支出占GDP的比重将会大幅下降,到2070年降至
0.51%,为不改革的一半左右。

他们进一步指出,国家早晚要支付制度转型的成本,而且增量十分有限,财政完成可以承受;从成本期和收益期的角度来看,改革后的总体支出可以近似看成是现行制度下本来每年拨付的离退休费的一个“置换”,再考虑到2061年之后收益期的抵扣,这个置换就显得非常划算。

此外,2008年中央出台的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,虽然由于改革主体——机关事业单位工作人员的抵制和种种原因,未能达到预期的效果,但是有学者从不同的角度看到了并轨制改革富于成效的一面。

白重恩等(2014)的研究发现:在浙江和广东两个试点省,2008年的事业单位养老保险改革,对企业职工产生了积极的制度并轨预期,并通过提升制度公平性、增强企业职工对制度财务可持续性的信心及减少其外部选择等机制提高了遵从度,主要表现为参保积极性的提高。

其中,教育水平高、白领职工、年轻职工、国有企业职工以及城镇集体企业职工,其参加养老保险的概率受改革的正向影响更大。

3制度并轨应该注意的问题及对策
我国现行的机关事业单位和企业职工养老保险两种制度的双轨制的模式,两种制度在筹资模式、待遇计发办法和管理体制等方面均存在较大差异。

种种制度差异导致了许多问题的产生,比如待遇差距过大损害社会的公平正义、限制了人力资本的自由流动、加重财政负担等等。

近年来,社会上对双轨制的议论和不满越来越多成为,成为激化社会矛盾和官民情绪对立的一个焦点。

在这种情况下,国家也采取了相应的政策实践。

2008年中央出台了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,在山西、上海、浙江、广东和重庆开展了试点工作,但是由于触及到了机关失业单位人员的利益,遭到了强烈反对,未能达到预期的效果。

2015年,国务院发布了《机关失业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,要求机关事业单位人员的基本养老保险费将由单位和个人共同负担。

从“研究”到“实践”,显示出国家改革养老保险制度的决心。

那么,在这一次养老保险制度并轨制改革实践中,可能会存在哪些问题呢?在这里,我仅就个人的看法做一些粗浅的评论:
3.1纵向角度
制度并轨先行,待遇并轨后行
这次改革最主要的目的是从制度上解决公平性的问题,是改革以后机关事业单位与企业职工之间在养老保障制度方面实现制度的公平,规则的公平。

并轨制之后,机关失业单位工作人员和企业职工实行相同的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,从制度上解决了机关事业单位工作人员和企业职工之间的不公平的问题。

然而,制度并轨并不意味着待遇并轨并需同步进行,金维刚说:“待遇方面不可能一改革就马上拉平了,这个改革需要过渡阶段,改革以后会设定一个过渡时期。

”针对这个过渡时期的过渡办法,金维刚谈到了“过渡养老金”——针对改革前参加工作、改革后退休的人,在计发养老保险待遇的时候,除了有基础养老金和个人账户养老金之外,还有过渡养老金。

并轨制改革必然是会触及到很大一批人的利益,是否能够平衡各方的利益,则是减小改革阻力的重要因素。

事实上,所谓的“过渡养老金”,就是政府为改革付出的成本——给改革前参加工作、改革后退休的人以补偿。

因此,应当优先实施制度并轨,待制度并轨完成之后,再逐步调整养老金待遇上的不平等。

事实上,美国养老保险制度并轨改革中,就采用了制度先行,再逐步调整各方的养老金贡献比例的方法,采用渐进式的改革方案减少阻力。

3.2横向角度
在养老金管理上,实施增量改革,考虑代际差异
在养老金管理上,不能一股脑把养老金放到同一个池子里。

首先,因为我国长期实施双轨制,很多事业单位即将退休的工作人员,之前没有交养老保险,现在却能够分享企业职工的养老保险基金的收益,容易导致养老金管理的混乱;其次,这部分人没有缴纳养老保险,却获得了企业职工缴纳的养老金的收益,不符合权责一致的原则;最后,容易激发官民矛盾,引发企业职工不满情绪等等社会问题。

因此,从总体思路上来说,应该考虑到代际差异,按照“老人老办法,新人新办法”的原则,实行增量改革。

其中要特别关注“中人”的管理。

从2008年的养老保险制度试点改革的经验中,我们看到,要确保养老保险制度并轨顺利进行,要特别注意保障改革主体——机关事业单位工作人员的利益。

查阅各地实施方案发现,各省市总体与中央改革要求一致,以2014年10月1日为界,改革前
退休的“老人”,按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金,待遇不变;改革后参加工作的“新人”,根据“多缴多得,少缴少得”的原则,按照退休时的工资水平和缴费情况核定养老金。

对于改革前参加工作、改革后退休的“中人”,数量庞大,在机关事业单位中占绝大多数,为他们设立10年的过渡期,期间除了基础养老金和个人账户养老金之外,还有过渡性养老金。

期间,实行新老待遇计发办法对比“保高限低”——如新办法低于老办法,按老办法找齐;新办法高于老办法,高出部分分年度予以封顶限制。

此外,关于社会上热议的推迟退休年龄的问题上,考虑“逐步推进退休年龄”和“弹性退休年龄”相结合的模式。

一方面,可以考虑每年往后推进3个月或6个月的方法,在一段时期内把退休年龄推迟到政策的预期目标上。

另一方面,可以考虑结合弹性退休制,根据自愿原则,可以执行延迟退休或者正常退休。

如果执行延迟退休的话,可以给予精神上的一些奖励和待遇上的一些优惠。

在待遇并轨的过程中,采取多种措施减少改革压力
从国务院发布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》可以看到,国家为了协调促进改革的顺利进行,积极协调和保障改革主体——4000万机关事业单位工作人员的利益,包括:设立过渡性养老金等。

虽然改革伊始,应该以制度并轨现行,在制度并轨基本完成之后,再逐步调整待遇上的不同,但是待遇并轨依然是一个不可能避开的问题。

前文提到,机关事业单位工作人员养老金替代率远高于企业职工养老金替代率,权利与责任不匹配,引起了企业职工不满情绪等社会问题,在待遇并轨的过程中,如何协调两方的利益?如何减少改革实施的阻力?改革者应当考虑采用多种措施来对双方利益进行一定程度的“补偿”:
其一、在提高机关事业单位职工缴费率的过程中,辅之以工资的上升。

尽管在并轨制改革的整体思路“一个统一,五个同步”中也提到了要同步进行机关事业单位工作人员的工资改革,但是据了解,工资改革还仅仅存在于理论和概念之中。

人社部明确要求“不出现不涨工资的现象”,但是在实际操作中,往往是根据级别和职称的不同发放不同水平的临时补贴,工资改革还远远未能达到匹配养老保险并轨制改革的程度。

其二、在协调机关事业单位职工和企业职工的养老金水平的过程中,应注意是差距的减小,而非是待遇的降低。

改革之后,对于改革前退休的“老人”,原待遇不变;对于改革前参加工作,改革后退休的“中人”,有10年的过渡性养老金等等措施。

这10年过后,养老金的待遇并轨——机关事业单位和企业的养老金水平差距的减少,依然会成为一个不可逆转的趋势。

但是在待遇并轨的过程中,如果直接降低机关事业单位退休职工的养老金替代率水平,还是会引起新的问题。

相比较而言,如果能够实行不逆转养老金增长的的整体趋势,但是机关事业单位的增长速度慢于企业职工养老金的增长速度,从而在一个相对长期的过程中,逐步实现养老金的待遇并轨。

其三、辅之以更为科学、复杂的养老金缴费和待遇计算方法,如更为复杂的缴费基数计算等。

更为复杂的养老金计算方法一方面能够淡化公众对于养老保障是否公平这一问题的关注,有利于制度并轨过程中一些冲突激烈的社会问题的缓解;另一方面,能够为改革中同步进行的事业单位分类改革和工资改革留有余地。

4 参考文献
[1]白重恩,赵静,毛捷.制度并轨预期与遵从度:事业单位养老保险改革的经验证据[J].世界经济,2014,09:119-144.
[2]财政部财政科学研究所课题组,苏明,杨良初,张晓云,王立刚,程瑜.我国事业单位养老保险制度改革研究[J].经济研究参考,2012,52:3-25.
[3]樊琳.机关事业单位与企业养老保险制度并轨的可行性研究[D].吉林大学,2014.
[4]李育.养老保障体系“并轨”改革:美国经验及其启发[J].经济学动态,2014,10:148-157.
[5]王延中,龙玉其.国外公职人员养老保险制度比较分析与改革借鉴[J].国外社会科学,2009,03:62-70.
[6]郑秉文,孙守纪,齐传君.公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统账结合制度下的测算[J].公共管理学报,2009,01:1-12+122.
[7]赵艳秋.我国机关事业单位与企业基本养老保险制度比较及并轨研究[D].河北大学,2011.。

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