浅析行政审批对合同效力的影响

浅析行政审批对合同效力的影响
[摘要]外商投资企业在设立、经营、变更、终止等环节均需要行政主管部门审批，公权力与私权利交织在一起，使得外商投资纠纷复杂化，法院在处理这些案件时的审理难度可想而知。

行政审批对民事合同效力的影响成为审理该类中外合作企业股权转让纠纷的难点，本文试图探讨行政审批与合同效力的关系，以求对司法实践有所裨益。

[关键词]行政审批；合同效力
近年来，各种各样的外商投资企业如雨后春笋。

外商投资企业在设立、经营、变更、终止等环节均需要行政主管部门审批，公权力与私权利交织在一起，使得外商投资纠纷复杂化。

法院在处理这些案件时，一方面要尊重当事人的意思自治，一方面避免私法权对行政权的僭越，同时要考虑本国的经济安全，审理难度可想而知。

以中外合作企业股权转让为例，从上海谢民视诉张瑞昌、金刚公司案看出，行政审批对民事合同效力的影响成为审理该类中外合作企业股权转让纠纷的难点，本文试图探讨行政审批与合同效力的关系，以求对司法实践有所裨益。

一、未经审批合同效力的处理意见
综上所述，行政审批是中外合作股权转让合同的生效要件，但未经审批的合同效力如何？
在谢民视诉张瑞昌、金刚公司股权纠纷案，被告提出了股权转让合同未经审批而无效的抗辩，最终，上海市二中院没有正面对合同效力进行回应，只是先行判决令原被告到行政机关办理审批。

那么未经审批的股权转让合同效力如何？
关于这个问题，在2002年台湾友邦公司与常州市和海公司股权转让纠纷一案①中出现了三种意见：
第一种意见认为，本案所涉股权转让协议在一审法庭辩论终结前当事人未能办理批准手续，应当认定未生效，故对双方当事人不具有法律拘束力。

第二种意见认为，本案所涉股权转让协议，因其未经审查机关批准，违反了国家有关股权转让的强制性规定，应属无效。

第三种意见认为，中外合资经营企业法律的有关股权转让的规定只能导致未经审批的该行为无效，而并不代表股权转让协议无效，协议只要是双方当事人真实的意思表示，就业已成立。

但因在一审法庭辩论终结前当事人仍未能办理批准手续，故协议未生效。

成立但未生效的协议对当事人仍具有法律约束力，当事人应当遵循诚信原则，根据协议性质、目的和交易习惯来履行协助义务，从而保护交易安全。

在司法实践中，对于外商投资企业股权转让问题，也有人认为股权审批仅仅是行政确认，是行政权对股权转让行为的监督，未经审批的股权转让合同依然是有效的，只是当事人应为没有报审批而承担一定的行政责任。

应该依照哪种意见处理未审批合同呢，下面我们试图从现行法律进行探析。

二、未经审批合同效力分析
（一）行政审批的性质
探讨行政审批对合同效力的影响，须从行政审批的性质说起。

行政审批从性质来看，属于行政确认而非行政许可。

行政许可是行政主体政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。

行政确认
是指行政主体依法对当事人实施的民事法律行为在效力上进行确认。

主要区别在于，行政许可能够直接引起法律关系的变更，行政确认本身不能引起法律关系的变动，其所确认的法律事实才是产生法律关系的原因。

我国《中外合作企业经营法》第十条规定：“中外合作者的一方转让其在合作企业合同中全部或者部分权利、义务的，必须经他方同意，并报审查批准机关批准。

”单从该规定的文义来看，推导不出来行政审批是合同效力的生效要件，尽管该条属于强制性法律规范，但强制性法律规范分为效力性规范和管理性规范，违反管理性规范并不必然导致合同无效，纵然《合同法》第四十四条第二款提及了行政审批对合同效力的影响，但该条款的适用是以“法律、行政法规规定应当办理审批、登记手续生效”的情形为前提，不能以该条款作为《中外合作企业经营法》第十条行政审批效力的判断依据，否则会陷入逻辑悖论。

从立法目的来看，要规定行政权对股权转让合同的干预，是出于保护我国经济安全的目的，防止中外合作企业股权任意而损害合作企业的利益和我国的经济利益，其立法本意在于规制行为而非惩罚主体，如果仅仅将该条款认定为管理性规范，那么，在未经审批情况下，当事人之间的股权转让合同依然有效，只是当事人需对其违法转让行为承担一定的行政责任。

由于《中外合作企业经营法》及其实施细则中都没有关于行政责任承担的章节，该条款不能阻却股权转让行为，实际上也失去了规制作用，只有将其认定为效力型规范，将行政审批作为股权转让的生效要件，才能实现其立法本意。

相应地，行政审批也应是行政许可而不是行政确认，因为其通过赋予合同效力，直接导致了法律关系的变动。

（二）未审批合同效力的认定
前已论述，行政审批是行政许可，是中外合作企业股权转让的生效要件，那么，对于上述的合同效力处理意见，我们应该支持哪种呢？
笔者认为应该支持第三种处理意见，将未审批合同认定为未生效合同，理由如下：
1.从法理上看，中外合作企业股权转让合同是行政许可事项，法院不能对已经成立但未生效的合同赋予法律效力。

首先，行政许可权限是法定的，须有法定的机关依照法律授权而做出，其次，已成立而未生效的法律行为只有在以下条件上才能生效：具备法律规定的生效要件；合同约定的生效条件出现或期限经过。

法院的判决可以引起法律关系的变动，但不是通过法律行为引起，法院判决并不能使未生效的法律行为变有效，只有在其不符合生效条件时，才可以确认其无效。

法院不能径行判决未生效的合同有效或无效。

2.从现行法律规定上看，根据最高人民法院发布的《关于适用合同法若干问题的解释》（一）第9条第1款之规定，“依照《合同法》第44条第2款的规定，法律、行政法规规定应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效”。

因此，在处理未审批合同，依法应将其认定为未生效合同。

三、司法实践中如何保护当事人
（一）未生效合同的拘束力
合同成立但未生效，只能说明当事人不受合同条款的约束，但不能代表合同对当事人没有任何拘束力。

因为合同义务不仅包括合同约定的义务，还包括当事人根据诚实信用原则而应当承当的随附义务。

先合同义务是指在要约生效后合同生效前的缔约过程中，缔约双方基于诚信原则而应负有的告知、协力、保护、保密等的合同附随义务。

办理审批手续属于先合同义务中的协力义务，尽管这些义
务不是合同本身约定的内容，但合同法不仅保护合同双方当事人的履行利益，还保护当事人因诚实信用原则所享有的信赖利益。

当事人一方没有履行随附义务，另一方当事人自然可以请求其履行或主张其承担缔约过失责任。

具体到本案，上海二中院先行判令被告到审批机关办理股权变更手续依法有据。

（二）合同纠纷的程序性处理
对于合同纠纷的处理，由于合同成立但为生效，法院不能根据合同内容裁决双方纠纷，当事人依据合同约定主张己方权利和对方义务的诉讼请求也不能得到法院的支持。

实践中，面对当事人提出的要求将合同提交行政机关审批的请求，法院往往采取选择以下两种做法：裁定中止审理，待当事人办理股权审批手续后继续审理。

或就当事人履行股权变更手续请求先行判决。

到底哪种做法才是正确的呢？
在民事诉讼程序中，中止审理是指人民法院在受理案件后，作出判决之前，出现了某些使审判在一定期限内无法继续进行的情况时，决定暂时停止案件审理，待有关情形消失后，再行恢复审判的活动。

先行判决是指法院审理的案件其中一部分事实已经清楚，法院可以就该部分先行判决。

从适用条件来看，中止审理的事由是法定的，但我国法律并没有将未审批列为法定的中止审理事由，在当事人提出报批请求时，该部分事实已经清楚，法院可以依事实依法律进行裁判。

从裁判的执行来看，法院判决对当事人具有强制执行力，中止审理尽管对当事人也有拘束力，但无法强制当事人去办理行政审批。

根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第8条的规定，先行裁判是现行法律制度下法官的最好选择。

四、结语
未来立法修改应该给行政审批规定一个期限，负有股权审批手续办理义务的一方当事人在此期间内未办理审批手续的，对方当事人可以向其主张缔约过失责任，如果双方当事人都有办理审批手续的义务。

在此期间内仍然未办理的，法院可以确认合同无效，双方权利义务按无效合同处理，如此方能妥善处理股权纠纷，避免法律关系的不安定状态。

[注释]
①2002年台湾友邦投资股份有限公司与江苏省常州市河海房地产开发有限公司共同出资成立合营公司。

2003年，双方签订股权转让协议书，约定河海公司将其在合营公司中的全部股权以4.5万美元的价格转让给友邦公司。

其后，友邦公司交付了转让款，但河海公司却未协助友邦公司办理股权转让合同的批准、登记等手续。

友邦公司诉至法院，要求判令股权转让协议有效。