中国财政国家转型：走向税收国家

第51卷第1期吉林大学社会科学学报Vol.51No.1 2011年1月Jilin University Journal Social Sciences Edition Jan．，2011

□国家建设与社会治理

中国财政国家转型：走向税收国家？

马骏

［摘要］经济改革以来，中国整体上开始从自产国家向税收国家转型。但是，中国仍不是一个完

全意义上的税收国家，它同时还保留了自产国家的遗产并具有租金国家的特征。这使得现阶段国家

对社会的依赖程度比较小，国家的自主性相对较高。不过，在未来，中国将继续向税收国家转型，

但仍会保留自产国家的特征。这将影响着中国未来的国家与社会关系。

［关键词］中国；财政国家转型；税收国家；国家与社会关系

［基金项目］中山大学985-3期资助项目［收稿日期］2010－11－11

［作者简介］马骏，中山大学中国公共管理研究中心暨政务学院教授。（广州510275）

在过去十年里，从财政社会学角度出发，一些政治学家研究了中国的财政国家转型。其基本结论是，20世纪80年代以来，随着市场化改革的推进，中国开始从“自产国家”向“税收国家”转型。在这个转型中，国家与社会关系开始被重构，纳税人意识开始形成和发展，财政民主的要求开始出现并且越来越强烈，要求国家治理做出回应。［1］第2章［2］［3］尽管这些研究使得我们从一个全新的视角来理解中国的国家转型，但是，其结论仍然是非常初步的。首先，现有研究局限在预算内收入领域讨论财政国家转型，未能关注中国政府复杂而且多样的财政收入结构及其可能的影响。其次，现有研究主要运用基于西方国家建设经验总结出来的理论来理解中国的财政国家转型，理论视角过于单一。借助财政社会学的最新成果，本文将更加全面地重新审视中国的财政国家转型。本文关注的问题是：经过三十多年的经济改革，中国在多大程度上已发展成为一个税收国家？中国的财政国家转型对国家和社会关系以及国家治理产生了何种影响？本文认为，尽管中国已开始向税收国家转型，但仍然保留着自产国家的痕迹，同时又具有租金国家的特征。

一、中国的财政国家转型：理论分析

财政社会学产生于将近一百年前哥德谢德［4］和熊彼特［5］之间关于税收国家的一场争论。在这场争论中，两位学者都呼吁建立一门财政社会学。目前，存在两种不同意义上的财政社会学。一些学者将财政社会学看成“税收和公共财政的社会学分析”［6］。另一些学者（例如哥德谢德和熊彼特）则认为，财政社会学的目标是发展一种新的“宏观历史范式”。例如，熊彼特强调，财政体系是理解社会和政治变化的关键，它是社会变化的重要指标和源泉。这样理解的财政社会学就非常接近于一种宏大的历史叙述，一种观察和理解社会的方式，而不仅仅是一个理论。［7］本文就是在这个意义上运用财政社会学的。

在财政社会学的分析框架中，财政变迁主要是指财政国家的转型，即从一种类型的财政国家转向另一种类型的财政国家。财政国家是根据国家财政收入最主要的来源对国家进行的分类。20·

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世纪以来，最主要的财政国家是税收国家、自产国家和租金国家。税收国家的财政收入主要来自于私人部门缴纳的税收。［5］自产国家主要是指那些实行计划经济体制的国家，在这些国家，广泛的国家所有制使得国家的财政收入主要来源于国有企业上缴的利润。［8］租金国家是指那些主要依靠国家垄断的自然资源出口而获取租金收入的国家。［8］在现实中，国家不可能只依靠一种收入来源就能满足其所有的支出需要，而不得不同时依赖于一种以上的财政收入。然而，财政国家的划分有助于我们更深入地理解国家的收入汲取行为及其政治影响。在不同的财政国家，国家和社会的关系是不同的，财政国家的转型意味着重新构建这一关系，这最终将导致社会和政治的变迁。

关于财政变迁的政治影响，财政社会学有三个版本的理论。第一个理论可以称为“征税—代议制模式”。这是从欧洲近现代国家建设的经验中总结出来的，也是财政社会学中最早的一个理论。在欧洲的领地国家时期，统治者依赖自己的领地收入而生存，因此，不仅国家对社会的依赖比较少，而且国家对社会的影响也是有限的。随着欧洲国家在近现代时期转向税收国家，国家和社会的互动开始变得非常密集而且深入，税收实质上成为国家和社会互动最关键的纽结，国家也开始变得越来越依赖于私人部门。为了获取私人部门缴纳的税收，国家不得不与私人部门讨价还价并在政治上做出让步。这就迫使国家重新构造财政制度和政治制度，最终建立起现代宪政民主制度。［5］［9］目前对中国财政国家转型的研究，主要受这个理论影响。然而，财政社会学的研究还发展出另外两个新理论，能够帮助我们更好地理解中国财政国家转型的复杂性。

第一个新理论可以称为“租金—国家自主性模式”。这是根据一些发展中国家的国家建设经验总结出来的理论。20世纪70年代以来，这些原来贫穷的发展中国家由税收国家转变成租金国家。其中，最重要的是资源性租金。由于控制了在国际市场上特别有价值的自然资源，这些国家就能够通过出售这些资源而获得租金收入。在20世纪，最主要的自然资源是石油。各个石油输出国的财政收入都主要来自于国家的石油贸易形成的租金收入。由于租金“不是挣来的收入”，租金国家就不需要像领地国家、税收国家那样在政治上或者组织上付出多大的努力就能获得充足的财政收入。这就对这些国家的国家建设产生了巨大的影响。尽管其中的一些国家在20世纪初就启动现代国家建设，例如建立了代议制和选举制度，但是，随着它们转向租金国家，它们的国家建设道路就发生了根本性的逆转。丰裕的资源性租金大大地降低了国家对公民或者社会的依赖，提高了国家的自主性。由于财政收入主要不是来自于直接影响个人财富的直接税，租金国家的人民也不可能形成政治参与的动机。由于租金收入来源比较集中并且完全在国家的控制之下，其收支相对于税收而言就比较容易隐藏起来逃避议会监督。［7］

第二个新理论可以称为“税收讨价还价—政治民主模式”。这是从转型国家的经验中总结出来的理论。20世纪90年代，这些国家都开始向税收国家转型。［8］然而，由于收入基础和政治情况不同，在转型的过程中，不同国家形成了不同的税收讨价还价模式，进而走上不同的国家建设道路。例如，在波兰，国家的收入基础主要是私有的小企业和个人收入，在政治上尽管也存在着冲突，但在经济与政治改革上社会各阶层的精英已达成共识。波兰在解决税收冲突的过程中逐步形成了“征求纳税人同意”的方式，让那些利益受到影响的社会群体表达他们的意见，同时增强国家对社会利益的回应性。这种将抗议政治疏导进“吸纳性制度”的做法夯实了波兰的民主制度。而俄国的情况则相反。一方面，私有小企业不发达，国家主要从自己控制的能源、出口等高利润部门汲取财政收入；另一方面，国家建设一直是在持久的、两极化的精英内部冲突中展开的。最后发展出来解决税收冲突的办法是一种“精英讨价还价”策略：税收政策是由国家与这些精英们单个地讨价还价而形成的，而且，其中充满了特殊性的优惠。这使得俄国的政治民主出现了一些不甚理想的特征。［10］相对而言，波兰更加像一个真正的税收国家，而俄国则带有一些租金国家的色彩。

对于研究中国的财政国家转型来说，这三个理论都是非常有启发的。目前关于中国财政国家

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