新公共管理运动

B 新公共管理运动

20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。20世纪80年代后期和90年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼:“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明，重要的政府改革正在全世界进行。在很大程度上，类似的改革也发生在其他不同的国家。这场运动从两个方面看是国际性的：首先，它已经扩展到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系列国家。其次，改革范围很广，政府已经利用管理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关系。

1. 新公共管理的定义：

经济合作与发展组织所作的界定是：(1) 企业管理技术的采用；(2)服务及顾客导向的强化；(3)公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。尽管表述不同，但各种定义的基本取向是一致的，即新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。

2. 新公共管理运动-原因

第一、“新公共管理运动”是被财政危机逼出来的。西方国家的领导人上台前都要许愿造福老百姓，以致公共服务、社会福利的投入越来越大，政府不堪重负。20世纪70年代出现石油危机，西方经济不景气。人们不情愿继续纳“重税”。一方面是“投入要大”，另方面是“征税困难”，矛盾促使他们不得不另辟蹊径。

第二、“新公共管理运动”是西方国家在福利和税收上的左右为难，带来社会政策上的左右摇摆，结果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认：美国政府不仅面临削减开支问题，而且还面临信任赤字。就是这个“信任赤字”迫使西方政府开展“新公共管理运动”。

第三、“新公共管理运动”是被理论危机逼出来的。原有的科层制模式是与工业社会相适应的。现在已经后工业社会了，僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的“政治-行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。管理理论到了非创新不可的地步了。

第四、“新公共管理运动”是被科技革命逼出来的。这主要是指电脑的普及，以及随之而来的网络化。网络化把地球变小了。网络化把地球变平了。什么事情都是“一杆子到底”了。世界上任何一个地方出了什么事，几分钟后全世界都可

以知道。

第五、“新公共管理运动”是被经济全球化逼出来的。经济全球化对参与的国家来讲，是竞争的激烈化。你在区域化中是胜利者，在全球化中就未必了。怎么办？唯一的办法是提高国家竞争力,这里当然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。

第六、“新公共管理运动”是被公共管理的对象逼出来的。公共管理的对象是现代人。现代人是地球人，现代人是被网络一网打尽的网民。做好这种人都很难，管理好、服务好这种人更不容易。怎么办？仍然是要改革、改造、改进公共管理。

3. 新公共管理运动-内容

各国政府推进“新公共管理”的做法不尽相同，可是“新公共管理”的内容大体一样。学者的论述也是大同小异。

1、政府角色定位。

新公共管理倾向于把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。为了实现两者分离，新公共管理主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。

2、专业化管理。

新公共管理认为政府必须清楚自己在做什么，如何做和向谁负责。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。

3、企业管理方法的引入。

基于管理具有相通性这一认识，西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理方法，并用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。

4、绩效管理。

绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准，即经济、效率和效益。

5、产出控制。

用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确

组织使命并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。这些技术通过产出与资源相结合才能更好地利用各种资源。

6、竞争引入。

新公共管理主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。

7、以顾客为中心。

新公共管理把社会公众视为政府的“顾客”，认为公共组织应以“顾客满意”为宗旨。并且强调政府对顾客的有求必应；行政的可理解性与可接近程度；行政部门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施，而且，整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求作出反应。4. 新公共管理运动-成效

二十年来，尽管“新公共管理运动”也受到各种指责和批评，但它还是像一股旋风，从现代政治理论的发源地英国，渐渐刮遍了大半个地球，成为西方公共行政领域的时代潮流。对公共管理的理论和实践，都产生了重大影响。

从理论上讲，“新运动”打破了传统公共行政理论的政治、行政二分法模式，引进公共选择理论和新制度主义等方法。西方人做事大概总是爱考虑成本和收益，最后把这一套做法干脆也引入政府公共管理中来，令人耳目一新。

这场运动对西方政府公共管理实践成效显著：

首先，这场政府改革运动，不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。“新公共管理运动”在一定程度上达到了削减经费，降低成本，增强能力的行政目标。(2)确立了为顾客服务的崭新行政理念。政府自觉地把管理职能定位在是管理的掌舵人而不是划船者。这样就超脱于具体事务之外，集中精力参与政府决策的制定，对一些能够外包的公共事务，可以让一些NGO机构去做。同时政府通过授权和分解责任，引入激励机制，对人员实行聘任或合同制，大大缓和了政府内部管理的紧张，用成绩来决定升迁去留，用市场的办法来解决行政问题。这些都在一定程度上改变了西方国家公民对政府效率低下、机构臃肿、办事拖沓的印象。

其次，“新公共管理运动”不仅在西方，也对包括东方在内的一些国家，提供了当代公共部门管理的新模式。这个模式也就是奥斯本在《改革政府》一书中所描绘的“企业化政府”的诸多特点。如在服务提供者之间展开竞争，把政府