浅析新公共管理运动的兴起

浅析新公共管理运动的兴起

【摘要】:文章对西方国家”新公共管理”兴起与发展的时代背景及理论渊源进行了系统梳理，在此基础上提出新公共管理并非是传统管理模式的简单修补，而是一种新范式的结论。

【关键词】：管理主义; 新公共管理; 结果导向

在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大两股力量。我国在经济市场化进程中，政府也在不断探索与之相适应的公共行政体系。对于公共行政的研究是多元化的，这种多元化产生于公共行政的复杂性：公共行政几乎涉及人类事务的各个领域。但就从政府的角度来讲，公共行政主要是在管理学意义上被理解的，即是通过提供公共服务来协调人们的活动，分配社会资源。公共管理主要考虑了三个方面内容：结果、过程、公共性，而这三方面内容是相互矛盾的。基于解决矛盾方式的不同可以把公共管理区分为两派：即传统管理和以政府再造、政府革新为导向的“新公共管理”。

一、新公共管理运动兴起的背景

20世纪80年代以来，西方国家政府面临着一系列的危机，90年代初开始，新公共管理开始在美国受到重视。与传统公共管理的发源相类似，这一新途径主要也是为了改革政府以面对各种难题。当时西方政府面临有以下危机：财政危机、管理危机和信任危机。这三种危机中，财政危机是最主要的。

西方的财政危机源于凯恩斯主义的盛行。随着20世纪30年代的经济大萧条，自由市场经济理论受到质疑，凯恩斯依据三大规律：边际消费倾向递减、资本边际效率递减、流动偏好，认为资本主义社会有效需求不足，必须改变自由放任和财政平衡预算原则，加强政府干预，实行赤字预算，通过扩大政府开支以扩大有效需求，刺激经济复苏，即“举债支出虽然‘浪费’，但结果倒可以使社会致富”。

[1]在这种思想指导下，美国政府实施了赤字财政政策，即不以当年财政收支平衡为目标，政府有意识利用财政盈余和赤字调节经济。

解决财政压力有三个基本途径：税收、借款和印制钞票。如果政府希望维持币值的稳定，就不能无限量的印制钞票，否则通货膨胀就是必然的结果，而借款必须支付利息，这会造成必须增加未来的预算来偿付。这就让税收成为首要的增加资金的途径。虽然大部分公民都能认识到社会要运转就必须要有税收，但纳税人的纳税意愿和纳税能力都有一个上限。随着税收的不断增加，民众对于政府行为中一直存在的问题越来越不能忍受：官僚主义盛行、行政效率低下、管理成本攀升。这就造成了所谓的管理危机和信任危机。用奥斯本等人的话说，好像大大小小的政府都同时开车撞到了墙上，政府已到了问题成堆的地步。[2]

二、新公共管理运动的理论基础

新公共管理理论是由多种理论组合起来的，也可以说它吸收了其它一些理论成果。具体来看，对新公共管理运动产生重要影响的理论包括：管理主义、新制度经济学、新古典经济学、产权理论、博弈论、公共选择理论。其中，尤以管理主义、公共选择理论、新制度经济学中的代理理论、交易理论影响最大。

管理主义是泰勒创立的科学管理思想的发展。这种理论强调管理是一种纯手段性的活动，其建立在两个假设之上：第一，公共部门的管理与私营部门管理不存在实质性的差异；第二，私营部门的管理优于公共部门的管理。从这两种假设出发，管理主义主张，政府部门，特别是提供公共服务的公共部门，应该借鉴私人企业的管理方法和手段。

公共选择理论是由美国经济学家布坎南创立的，该理论与凯恩斯的政府干预理论形成了尖锐的对立。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来界定资源在公共物品中的分配，也是一种非市场方式解决公共问题的行为过程。[3]公共选择理论认为，人们在社会生活中除了经济市场，还存在着一个政治市场，在政治市场中经济学中的经济理性人的假设同样适用。在政治市场中，政府的决策过程和管理过程是一种集体决策，这种决策是非市场化的，但在本质上仍然是一种个人选择。公共选择理论弥补了传统经济理论忽视政府行为对于经济影响的缺陷，以保守的自由放任立场将市场经济引入到公共管理当中。

委托代理理论是新制度经济学的重要组成部分。这种理论把人类的社会生活和政治生活看成一系列委托代理关系，通过合同、协议的形式，把委托人与代理人之间的关系固定下来，以此来约束双方的行为。委托代理关系是从西方国家所有权与经营权分离后首先在企业中发展起来的一种经营管理模式。委托人赋予某个代理人一定的权利，一种代理关系就建立起来了，这个代理人受契约制约，代表着委托人的利益，并相应获取某种形式的报酬。委托代理理论关注的主要内容是有关如何确定最优的清定合同的形式，以防止双方，特别是代理方违背合同的行为。

在新公共管理运动中，新制度经济学中的交易成本理论也发挥了重要作用。交易成本理论虽然也是从契约角度研究经济组织，但与委托代理理论着重点不同。委托代理理论关注的在契约中对代理人的选择和激励，而交易成本理论关注的则是契约中交易成本的降低与节约。交易成本成为考察与评价政府组织运行效率的一项重要指标。从一方面看，利用交易成本这一工具，政府能够对不同部门与层级之间在权力体制、职能关系、权责体系、沟通管道、反馈机制、人力配置、技术装备与运行程序设置中存在的问题进行诊断，全面考察并反思政府组织内部制度安排的合理性，从而可能寻求更有效的组织结构设计的方案；另一方面，借助于交易成本理论，政府组织在对自身的一些制度安排进行选择或决定时，必须考虑推行或实施这些制度所造成的各种交易费用，即成本支出的可承受性以及支出与收益比率的均衡性。

三、新公共管理是公共管理的新范式

纵观新公共管理的理论与实践，不难看出，“新公共管理”作为一种正在成长着的公共管理新理论及其实践模式，是当代社会改革的产物，与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变，与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。

1. 新公共管理扩展了公共管理研究的理论基础

传统公共行政学的主要理论基础是韦伯的官僚制理论和威尔逊、占德诺等人的政治与行政二分法理论。新公共管理打破传统的学科界限，把当代西方经济学、私营部门管理学、政策科学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共管理的研究之中，扩展了公共管理研究的理论基础。例如，引入经济学理论，大胆运用其假设和方法。

2. 新公共管理扩展了公共管理的主体

在传统公共管理那里，只有政府才是公共事物的唯一统治者和管理者，其它组织和个人都只能是单纯的被管理者和被统治者。新公共管理对整个公共事物管理主体进行重新认识，认为对公共事物进行管理的主体最重要的是政府，但主体不仅仅是政府，而且还包括各种非政府组织、各种社会团体甚至私营部门在内的多元主体。公共管理的多元主体表明了横向分权的观念。在多元主体为特征的新公共管理范式中，有限政府是其最突出的特征，政府的作用范围大为缩小，政府不再是无所不包的“全能型政府”。在整个社会体系中，需要重新划分政府与社会、政府与市场的边界。

3. 新公共管理扩展了公共管理研究的客体

传统的公共管理主要着眼于政府内部事务的研究，即注重的是对政府组织体制、行政过程以及行政法规的研究，过于以“组织内部”为取向，而且主要局限于政府行政管理的研究，忽视了对其他公共组织（如非营利组织、中介组织、社会团体)的研究。“新公共管理”在保留传统公共管理的某些基本主题的基础上，在研究视野、主题领域及范围上有重大的突破与创新：一是将传统公共管理的研究对象由政府行政部门扩展到立法、司法机关和非政府部门的公共组织上。二是研究焦点不仅以组织内部为主，而且注重公共组织与社会环境的相互作用，考虑公共组织如何适应环境以及它们在环境中的优势和劣势、机会和威胁，这就使得战略计划和战略管理在新公共管理中占有突出的地位。三是涉及传统公共管理中所没有出现的大量新主题如公共选择、经济人、产权、交易成本、交换范式、政府失灵、自治型公共组织、成本核算、顾客导向等等。

4. 新公共管理扩展了公共管理的手段

引发西方国家传统公共管理范式转变的最直接原因是公众对政府有效性的质疑，因而变革的首要目的就是如何实现有效管理，提高政府执行力。新公共管理不仅从组织规模、活动范围等方而对传统公共管理模式进行改革，而且还从管理机制和手段等方而对公共部门管理进行深层次的改革。改善管理机制、提高组织绩效、实施绩效评估是新公共管理关注的核心问题，而实现的途径则是向私营