新公共管理理论评析

新公共管理理论评析

■杜建卿

[摘要] 新公共管理理论是一种有别于传统公共行政理论的新的公共行政理论和管理模式。本文旨在对新公共管理理论进行全面、客观的梳理。笔者认为新公共管理理论是在传统公共行政的两大理论基础在理论和现实层面接受到了危机，而以公共选择理论为代表的新的经济理论的提出及全球经济一体化的发展对传统公共新政构成了新的挑战的背景下提出的。新公共管理以新自由主义经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，主要包括政府职能是掌舵非划桨、政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理、在行政服务态度上坚持‚顾客导向‛的价值理念等诸方面的内涵。但对新公共管理的质疑也依然存在，主要包括该理论经济人假设与公共性的矛盾、顾客导向与公民权的矛盾；新瓶装旧酒的质疑以及政府掌舵的困境等。即便如此，长远而言，新公共管理理论和实践的发展将有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。

[关键词] 新公共管理；理论及现实背景；理论内涵；理论反思

[作者简介]杜建卿，男，1990年2月生，云南弥勒人，中央民族大学管理学院2008级行政管理专业，本科生。

新公共管理（new public management,NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。在当代公共行政理论与实践中越来越显现出其主导范式的地位。本文将就新公共管理提出的理论及现实背景、理论观点及内涵、以及该理论的反思进行系统的梳理及评述，以期对该理论有一个全面、客观的认识和把握。

一、新公共管理提出的理论及现实背景

新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。

传统的公共行政是建立在由伍德罗〃威尔逊提出并由古德诺系统化的‚政治与行政二分‛理论以及由马克斯〃韦伯提出的‚官僚制‛理论之上的。政治-行政二分法理论认为，政治与行政是可以分开的，政治负责政策的制定，而行政则负责执行。依据这样的理论预设，公共行政便可建立一套科学、最佳的管理和组织原则。韦伯的‚官僚制‛理论是在政治-行政二分法的影响下，为追求公共组织的高效率，构建的一种非人格化、制度化的官僚制管理模式。这种管理模式一方面由于将复杂的社会现象简单化，适应了工业社会发展的需要；另一方面，促使政府管理进入科学化，有效解决了当时政府的腐败问题，又提高了政府管理的效率。

两大理论作为传统公共行政的理论基础，其提出具有跨时代之意义，以此理论为基础的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步，自其产生以来，已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，在其形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。

对政治—行政二分法理论的批评主要集中在其二分理论在实践中的不可行。行政学者罗伯特•达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的‚政治与行政二分‛实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。此外，面对于韦伯的‚官僚制‛理论，学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。同时，以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界，必然导致了各种现实的冲突与压力。从上世纪70年代开始，传统的公共行政近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，政府面临着日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心等。

而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时，经济和社会领域出现了一些新的变化及特点，新的经济理论的提出及全球经济一体化的发展在新的层面上对传统公共新政构成了新的挑战。

首先，经济理论新变革的出现。二战后的西方各国政府所普遍采用的是凯恩斯主义的主张，政府对社会生活实行全面干预。但当这只‚看得见的手‛获得巨大成功时，‚政府失灵‛也表现得同样明显。公共选择理论认为，失败的是政府而非市场，解决公共管理的危机之道便是减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配臵。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将‚经济效率‛奉为最高标准，通过市场这只‚看不见的手‛的作用，才能使众多自利的个体走到一起，

增加社会福祉。以公共选择理论为代表包括委托代理理论和交易成本理论在内的经济理论的新变革为新公共管理运动的兴起提供了理论上的依据。

其次，全球经济一体化程度的日益提高，使政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，而使全球性的‚政府效能‛横向竞争的时代成为现实，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。

总之，随着理论的发展和现实社会的变迁，传统公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了‚四面楚歌‛的境地。正是在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理理论为基础的‚新公共管理运动‛引人注目地登上了公共管理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的革命。

二、新公共管理的理论基础及主要内容

新公共管理运动自80年代由英美两国开始以来，便迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。以下我们将从新公共管理的理论基础及主要观点两方面对该理论进行详细阐述。

1、理论基础

新公共管理以新自由主义经济学(新古典主义经济学)和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。‚它从经济学理性角度出发，要求对经济学中的公共选择理论、委托一代理理论和交易成本理论加以运用，因此追求三E(economy、efficiency、effectiveness)，即经济、效率、效能成为新公共管理的基本目标‛。

①对其较有影响力的经济理论主要有公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论三种，它们也被称为新制度主义经济学。

首先是公共选择理论，作为经济学方法在政治学中的运用，公共选择理论采用方法论上的个人主义和‚经济人"假设，由此推导出市场应发挥更大作用，建议采用以市场为基础的制度设计。其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，打破政府对公共产品和服务的垄断。新公共管理特征中的预算削减、民营化、绩效管理等都与公共选择理论相关；

其次是委托代理理论，它通常用于分析组织中的科层关系。委托人赋予某个代理人一定的权利，一种代理关系就建立起来了，这个代理人受契约制约，代表着委托人的利益，并相应获取某种形式的报酬。委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限理性和机会主义的‚经济人‛假设下，代理人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位臵甚至以牺牲委托人的利益为代价。为了减少公共部门的代理问题，在所有权和经营权分离的基础上，新公共管理强调市场化方案的运用，使政府职能、服务的委托代理与市场化相结合。委托代理理论则构成了供给生产相分离、绩效责任、分权化、人事管理等制度改革的理论基础。

再次，交易成本理论，它主要强调在交易时如何选择适合组织需要的信息成本，它提供了一个分析框架，使政府对公共服务目标的完成以及委托代理成本的选择有了新的认识，通过一系列制度安排来决定是采用内部生产还是外部契约方式来提供服务获得。从成本-效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据。

①程样国，韩艺：国际新公共管理理论与行政改革[Ml.人民出版社,2006：P39.