机构编制法定化问题研究综述

机构编制法定化问题研究综述

小小木头

2007年1月1日

机构编制立法是机构编制管理依法行政的前提，也是解决当前机构编制管理中存在问题的关键。这方面工作进展如何？理论界和实际工作者的研究成果有哪些？地方上对此的反应又是如何？这些问题，目前有必要对理论界和实际工作两方面专家、学者的观点进行梳理，以促进下一步相关立法工作的顺利进行。

一、立法缘起

有的专家认为，当前行政管理体制上的主要问题有：一是由于一些机构配置失调,结构失当,导致人浮于事,办事效率低。机构设置和调整缺乏法律依据和科学规范, 不少机构的设置没有经过科学论证。二是机构重叠，关系不顺，职能交叉较多,纵向管理层次过多。实践证明，机构越多, 层次越多, 越影响领导干部深入基层。三是财政开支庞大。四是机构的不断膨胀影响到经济体制改革的成果能否得以巩固, 影响到党的威信和党群关系的改善。机构庞大, 使地方财政入不敷出, 一些地方想方设法增加农民和企业的负担, 依仗职权搞乱摊派、乱收费、乱罚款，使得群众产生强烈的不满情绪, 进而影响到改革的深入。（高鹏《编制立法是机构改革的核心问题》）

有的专家指出，当前机构编制管理上主要有以下几个问题：一是机构设置、职能配置和编制调整的随意性。某一项工作要开展，就要设立一个机构，而且动辄要设为行政机构；如果行政机构不能设置，就要求设为财政补助的事业机构。不少地方因少数领导同志的个人意见而增设或撤并机构、增加编制，人治的作用凸显。一些机构编制管理行为发生的依据是上级的决定，而不是法律；上级领导之间的意见分歧，常常使机构编制管理部门陷入无所适从的两难境地。一些单位因职能交叉、重叠或不清而发生推诿、争执或冲突时，不能依法解决，只能由编制管理部门或上级领导进行协调，往往因领导人的变动而影响这项职能及时有效地行使，甚至因协商无效而拖延行政体制改革的进程或硬性配置职能造成实际运转受阻。二是机构设置的多样性。除了正式设立的机构以外，还以合署、挂牌、挂靠等形式设置机构。如某地经济发展局，增挂牌子的机构有乡镇企业局、安全生产管理局、经济协作办公室等。如果仅仅是挂牌、合署或挂靠倒未尝不可，问题是挂牌、挂靠之后，组织部门要相应地配备领导干部。领导干部配备后，工作人员就显得不够，出现官多兵少和人手紧的现象，导致政事职责不分、政事人员混岗现象的发生。三是编制管理的软弱性。组织部门在领导班子调整时，超编和超职数配备领导干部；人事部门在机构撤并、调整时，由于人员分流难度较大，让超编人员暂时在机关内工作。有的部门由于人员结构（年龄、专业、职务等）的原因，缺少专业人员或年轻干部，在公开招考或同类机关调剂时，超编配备。更有甚者，一些部门、乡镇及其下属事业单位，视编制规定而不见，大量使用临时性人员。（吴焕根《加强机构编制立法，促进机构编制管理的法制化规范化》）有的专家分析，我国目前机构编制管理上采用的是机构编制委员会制度,这种制度与机构编制法定化的要求不相协调。机构编制委员会一般为党委、政府共管机构，列党委序列。主要职能是代表党委、政府进行机构编制的审批或报批; 拟定设立机构的基本任务、职责范围、内部组织、人员规模、级别规格、隶属关系; 开展机构编制调查研究工作, 进行机构设置的可行性论证; 规定机构名称、种类、数量及人员限额等。这种管理体制主要是在政治经济生活各方面还不成熟的情况下, 在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，而建立的一种管理体制。在转轨过程中，机构设立、编制增加一定程度上缺乏科学的理论指导, 造成管理上或多或少带有临时的色彩。在此情况下，机构编制委员会作为一个协调者应运而生, 它实际上是权宜之计的产物, 权威性低。虽然我国把机构改革提得很高, 但由于缺乏根本上的法律法规强制力做后盾, 每次机构改革的成效总是暂时性的。（高鹏《编制立法是机构改革的核心问题》）

有的专家指出，机构的设撤、编制的增减没有纳入国家权力机关即人大或人大常委会必须审查和批准的内容，设撤与增减的充要条件、论证过程、决策审批程序的透明度不够。（刘红《机构编制管理工作亟待法定化》）

二、成因分析

有的专家从主客观两方面原因进行分析。客观方面，目前社会事务方面新的工作很多，一项工作的开展总得有一个机构来管理，造成机构增加（包括行政的挂牌机构和事业的实体机构）。由于目前领导干部能上不能下的情况没有较好的改变；或者由于目前就业形势非常严峻，机构撤并之后，人员分流有较大的难度；或者由于目前公务员队伍中专业结构不合理等原因，不得不适当补充一部分年纪轻、学历高、专业性强的人员，造成有的单位人员超编配备。主观方面，有的部门和少数领导机构编制观念不强，在人员配备特别是领导干部配备上，不能严格执行核定的编制数，造成机构增加，人员超编。一些基

层的领导干部头脑中没有机构编制的意识，对机构编制的法规不了解，了解了也不执行。有的人甚至说：钱是我们自己，上面来管我们干什么？（吴焕根《加强机构编制立法，促进机构编制管理的法制化规范化》）

有的专家从机构编制管理的科学化角度进行分析。如某地拟单独设立林业行政部门，它既可以本地林业欠发达，需要加强森林培育为理由，也可以本地林业已经很发达，这么大的产业需要加强政府监管为理由。在这样正反都有理的“理由”面前，拟不予设立的理由往往是苍白无力的，最后不得不拿出“机构限额有限，不得突破”的规定，作为最后一道防线。机构设置如此，编制的分配使用更是如此。多几个编制，少几个编制，没有一个明晰的界限，编制的最后确定，往往是经过一番讨价还价的博弈之后相互妥协的结果。（吴志国《机构编制法定化之我见》）

有的专家从机构编制管理部门的权限受制、关系不顺问题入手进行分析。目前我国机构编制管理的日常领导工作由各级机构编制委员会负责，它只不过是一个非常设的高层次议事协调机构，各级机构编制委员会办公室做职能配置、机构设置、编制和领导职数核定等具体管理工作，是各级党委和政府及机构编制委员会的参谋助手，有的地方隶属党委，有的隶属政府，有的单列，有的合署，职能不一，权责大小不定。我国目前机构编制管理工作是在中央机构编制委员会统一领导下，实行分级管理，在这种管理模式下，地方在实际运作中有一定的难度，即某些工作部门设立的依据是国家有关法律明文规定的，而管理这些工作部门机构编制的主管部门即机构编制管理部门的职责反而没有国家法律明确规定，致使管理者和被管理者的权责错位，机构编制管理工作部门的宏观调控职能难以充分发挥作用。（刘红《机构编制管理工作亟待法定化》）有的专家从机构编制监督力度不够进行分析。当前，机构编制管理工作的监督体系不够健全，对违者处罚不严。由于没有专门法律规范，机构编制管理工作不能纳入法律监督范畴，健全的监督体系较难形成，“裁判”、“运动员”身份混淆不清。一个地方、一个部门的主管负责人和直接责任人在机构编制管理工作中应承担的责任不明确，一旦一个地方、一个部门违反机构编制管理规定超机构限额设置机构、超编制配备人员和超职数配备领导干部的，只能由机构编制部门对其主管负责人和直接责任人予以通报批评并责令其限期纠正，情节严重即便造成了严重的经济、政治和社会影响的，也只能由有关部门或其上级机关对主管负责人和直接责任人给予党纪、政纪处分，不能依法追究法律责任，这可能是某些地方或部门的主管负责人和直接责任人在机构编制管理工作中屡“撞红灯”的深层次原因。（刘红《机构编制管理工作亟待法定化》）有的专家从“三定”规定角度进行分析。目前我国行政组织立法尚不能完全适应市场经济体制改革、深化行政体制改革的需要，存在的突出问题是:行政组织法律体系不完备，没有对中央和地方政府及工作部门的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则等重要问题作出明确、科学的规定，导致在多次的机构改革过程中，只能由国务院和地方政府对部门职能配置、内设机构和人员编制问题，制定相应的“三定”(定机构、定职能、定人员编制和领导职数)规定。我国多年来的编制管理主要是通过“三定方案”的方式进行。但是，这些“三定”规定从名称、内容、制定程序，均缺乏应有的规范性、稳定性和权威性，因而缺乏应有的法律效力。因此，持这一观点的专家认为，“三定方案”是在法律规范不健全的情况下的一种替代性措施，具有过渡性。但也有专家认为，这是一种误解，如同诉讼程序中的判决书一样，“三定方案”是编制管理不可缺少的环节，目前存在的问题，一是缺乏形成“三定方案”的程序规定；二是效力不明确；三是缺乏保障其实施的有效措施。（秦旭东《以法定编杜绝滥设机构》）

三、立法必要

有的专家提出，加快机构编制立法有以下三方面必要性：

（一）机构编制法定化，是发展社会主义市场经济的迫切需要。社会主义市场经济的发展需要建立和完善公共行政体制。市场经济作为法制经济是公开透明的经济，同时也是高效运行的经济。它要求政府管理不仅要公开透明，而且必须建立合理分权的管理体制。纵观我国改革开放以来的历次机构改革，着重在调整政府机构设置、理顺关系上求突破，虽然取得了明显的成效，政府职能也有了一些转变，但还不尽如人意。一方面，仍存在着政府管得过多，对企业干预过多，对市场准入限制过多的问题。另一方面，政府机构层次过多、职能交叉、权责脱节和人员臃肿的现象依然存在，始终摆脱不了机构人员精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，造成机构和人员编制的过快增长。导致这种情况的原因是多方面的，但不容忽视的一个重要因素就是政府管理体制的法制建设明显滞后，没有法律法规来科学合理界定政府干什么，怎么干，而仅仅是政府自己说了算；机构编制管理更没有纳入法制轨道，没有通过法律手段巩固机构改革成果。深化行政管理体制改革需要法律保证，政府职能的科学定位和稳定也要靠法律来支撑。我国目前已制定了一些组织法，但还没有机构编制方面的大法或综合性的法规，因而不可能从根本上解决优化政府职能配置等方面的深层次矛盾和问题。因此，当务之急是要加强政府行政管理法制建设，把政府职责与权限用法律法规的形式加以固定，把机构和编制管理纳入法定化、制度化的轨道。

（二）机构编制法定化，是实施依法治国方略的迫切要求。依法治国方略对于政府的直接要求就是依法行政，而依法行政的基础是政府机构编制法制建设。没有机构编制法制建设就不可能实现真正意义上的依法行政。在我国，宪法和国务院及地方政府组织法对政府行政体制作出了基本规定，这是机构编制法定化的基础和前提。但是，宪法及组织法中关于政府行政