机构编制法定化的路径思考与建议

机构编制法定化的路径思考与建议

摘要：中国共产党全国代表大会十九大的报告上指出，为了实现全面法治，我

们必须坚持依法执政，法治社会，建立一个全面依法治国的加，依法治国是实现

现代化的必然要求，体现国家治理体系和管理能力。机构编制体系是国家治理的

重要一环，这也是是国家建设法治政府和机构建立合法化重要工作内容，是促进

法治社会和法治政府的建设的关键一招，是国家依法行政的前提和基础，是全面

依法治国的本质要求。本文探讨了机构编制法定化的路径思考与建议，供业内人

士参考。

关键词：机构编制法定化；路径；思考

1 机构编制法定化的重要意义

1.1推进机构编制法定化是深化党和国家机构改革的必然要求

改革开放以后，我党和机构编制进行了多次的深入改革，但改革中的组织机

构建设未能得到充分落实。改革后组织机构设置的反弹和硬约束的缺失影响了改

革的效果，其中制度和职能是非常重要的原因。权力、程序和责任的限制缺乏严

格的法律约束。深化和改革党及国家机构，我们应该充分利用好法治这个有力武器，推动法治下机构编制的改革，完善和加强法治改革过程中，建立机构的合法

化的重要保障促进制度改革和巩固改革的进程。

1.2推进机构编制法定化是提高机构编制管理水平的关键一步

完善法律、法规、制度管理，规范管理、精细化管理，丰富机构编制管理的

手段和方法，加强机构编制管理的权威性，解决当前管理中亟需处理的问题。提

高管理水平，促进建立科学、规范、合法化是提高机构编制管理重要内容和措施。

2 机构编制法定化工作的重要任务内容

2.1加强体制管理

其涵盖了行政体制的调整与管理、行政权力与责任的划分、行政组运营机制

和行政运行管理。如各级政府权力的划分、各级政府部门的运行机制、行业行政

机构的制度机制、机构之间的从属关系等。由于制度管理属于国家政治制度和行

政制度的层面，所以在地方立法方面需要国家层面的上级法律支持。

2.2加强职能管理

对已建立的机构及其内部机构进行科学的职能划分和职责定位，明确各部门

的相关职责，要保证界定合理，职责明确，权责一致；在工作中协调跨部门职责

的交叉问题，坚持一件事原则上是一个部门的责任，确实需要多个部门来管理这

件事，明确领导部门，分清主次责任；在部门运作中要加强协调各部门的职责分

工和联系。

2.3加强机构设置和规范管理

具体包括：明确设立和调整机构的条件和依据，明确上市机构、办公机构、

协商协调机构等的设立要素和依据；制定组织的性质和组成条件、名称、规格、

隶属关系、筹资渠道的法律依据、行政机关的级别和范围及其活动方式、行政机

关的规章制度和撤销办法。明确部门设立的法律依据、常设和非常设机构的设立

及相关调整等。

2.4加强编制和领导职数的管理

根据经济社会发展形势、政治体制和行政体制改革的需要，按照精简统一效

率的原则和标准，明确本组织的人员编制标准，实行规章制度。编制管理包括：

编制对象和范围、编制原则和编制方法、编制权限、编制原则和编制调整依据；

批准和下发各级各类组织机构的编制总数和编制类型，批准具体编制数额和编制结构，批准领导岗位数量，管理各级各类组织机构的使用。在编制管理中，要加强编制总量的管理和控制，优化编制结构，体现编制的动态调整。提高管理效率的相关原则。领导管理水平。确定按照特定程序和权限批准的领导职位的名称、级别和数量。关于设置领导岗位的要求，需要在立法中体现出综合考虑部门的职能和任务、工作性质、制度规范、设置总数、各级岗位比例等方面的门槛。

3 对机构编制法定化路径的思考和建议

3.1明确机构编制法律部门体系

建国以来，我国逐步建立起了一系列机构编制管理的法律法规制度，但散见于宪法和组织法以及人民政协、群团组织章程等。专门的法规有《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和机构编制管理规章、规范性文件。党的十九届三中全会《决定》，提出制定中国共产党机构编制工作条例、制定机构编制法，其历史性意义在于，一是明确了机构编制法定化的两大体系，即机构编制管理党内法规体系、国家机构编制管理法律法规体系；二是首次明确了“机构编制法”这一概念，为在中国特色社会主义法律体系中确立相对独立的“机构编制部门法”（或作为一个相对独立的法律制度群）提供了前提和依据。这里的“机构编制法”是广义的“法”，可包含宪法的部分规定、机构编制单行法、组织法、机构编制党内法规、有关组织章程（人民政协、民主党派、群团组织）、机构编制管理规章、部门“三定”规定、部门权责清单及有关机构编制管理的规范性文件等。“机构编制法”应是中国特色社会主义法律体系的独特性之一。

3.2加快机构编制法律法规制定工作

宪法是一个国家的总章程，是机构编制管理的母法。机构编制法定化，必须始终以宪法为准绳。根据党的十九届三中全会《决定》精神，机构编制法、中国共产党机构编制工作条例共同构成“机构编制部门法”的基本“法典”。机构编制的“立法”，对如何理顺当前“滞后”的机构编制“法制”状态，建立统一的机构编制管理秩序，提出了重大挑战。当前，建议尽快摸清立法需求，编制立法规划，梳理层次关系，明确规范内容，强化管理方式，并按照3-5年完成的规划步骤，加快形成草案，提请党中央、全国人大审议。

3.3做好各类法律法规的分工衔接

中国共产党机构编制工作条例作为机构编制管理方面的党内法规，包含两方面内容，一是党对机构编制工作的管理内容，二是党的机构具体设置内容。党的领导与法律管理之间，应有一个衔接顺畅的关系，既包容，又有所区别。机构编制法与条例、其他单行法之间，一是要尊重机构编制管理机关对机构、编制的专属管理权限，二是在明确部门职能方面，以相应的单行法为主，但起草机关应事先征求机构编制管理机关同意。机构编制法应赋予机构编制管理机关对职能、权限形成的争议有裁决权，适时修改完善《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，类似做法，可扩大推广到省、市一级。

3.4明确部分机构编制管理方式的法律地位

在机构编制管理实践中形成的一些制度、措施、办法，既取得了较好成效，也是经过长期探索总结出来的制度创新，但由于法律地位不明确、制度不完善，效力打折扣，亟需在法定化过程中不断改进。如，通过机构编制法授权，明确各级各部门“三定”规定的颁布形式和法定效力。省级及以下部门“三定”规定，可经编委会议审议、政府常务会（或党委常委会）审定后，以政府令或党委《决定》