论我国水资源保护的法律完善

第１７卷　第６期浙江万里学院学报 Ｖｏｌ．１７　Ｎｏ．６
论我国水资源保护的法律完善
姚菊芬
（浙江万里学院，宁波 ３１５１００）　
摘要：我国水资源供需矛盾突出，水污染问题日益严重，保护水资源、合理利用水资源已成为我国自然环
境与自然资源保护中的一项重大任务。

文章借鉴国外的先进立法，从水资源管理体制、建立水资源税法律
制度、水权制度三个方面，对我国立法完善提出一些建议。

关键词：水资源；水资源管理体制；水资源税
中图分类号：D912.29 文献标识码：A文章编号：1671－2250（2004）06－0107－04
收稿日期：2004－11－03
作者简介：姚菊芬，浙江万里学院法学院讲师，法学硕士。

保护水资源、合理利用水资源成为我国自然环境与自然资源保护中的一项重大任务。

我国于２００２年１０月１日颁布了新的《中华人民共和国水法》（以下简称新《水法》），其较原《水法》，增加了若干项有关水资源保护的法律规定，这是我国水资源立法的一大进步。

但是我国水资源法律保护仍存在诸多问题，如水资源管理体制问题、建立水资源税法律制度问题、水权制度问题等。

因此借鉴国外的先进立法，完善我国的水资源法律保护对我国当前的水资源状况具有一定的现实意义。

　
一、我国的水资源现状　
我国是全球１３个人均水资源最贫乏的国家之一。

淡水资源总量为２８　０００亿ｍ３，占全球水资源的６％，人均仅为世界平均水平的１／４；现实可利用的淡水资源量则更少，仅为１１　０００亿ｍ３左右，人均可利用水资源量约为９００　ｍ３，且分布极不均衡，据预测，２０３０年中国人口将达到１６亿，届时人均水资源量将更加紧缺。

在充分考虑节水的情况下，预计用水总量为７　０００－８　０００亿ｍ３，要求供水能力比现在增长１　３００－２　３００亿ｍ３，全国实际可利用水资源量接近合理利用水量上限，水资源开发难度极大［１］。

目前全国６００多个城市中，４００多个缺水，其中１００多个严重缺水。

专家指出，目前的缺水现象只是水资源危机的黄色信号，更大的水危机在后头［２］。

水资源的短缺和污染目前已成为我国可持续发展的瓶颈，更是未来２０年我国实现全面建设小康社会目标所面临的严峻挑战之一。

因此，为了克服我国严峻的水资源形势，要求要有良好的法律制度，通过法律的协调和平衡将各种水利益矛盾与冲突控制在一定的范围以内，使有限的水资源能够满足社会经济发展的需求，满足可持续发展的需要。

　
二、我国现行《水法》中有关水资源保护的规定及不足　
水资源保护是指采取各种措施防治水资源的污染、破坏和浪费，提高水质，增加水量，以满足人类社会不断增长的需求［３］。

我国新《水法》较之于过去的《水法》在水资源保护方面有了一些较重大的突破，增加了多项水资源保护的内容，既注意防治水污染等不合理开发利用的危害，也注意合理开发水资源、保护生态系统，使今后在工作中依法保护水资源有了明确的法律依据。

但现有法律规定对水资源管理体制、建立水资源税法律制度、水权制度等问题上还存在着不足．　１．我国水资源管理体制的现状　
我国的水资源管理体制，在《水法》第１２条、《水污染防治法》第４条作了明确规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。

国务院水行政主管部门在国家确定的重要江湖、湖泊设立的流域管
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理机构（以下简称流域管理机构），在所辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。

但按照这种管理体制，流域管理机构与区域管理机构之间权力设置与分配关系却变得十分混乱。

在水资源管理的实践中，形成了国家与地方条块分割，以流域各行政区域管理为主，各有关管理部门各自为政的分割管理状态。

割裂了水环境的整体性和水资源的自然联系。

在流域水资源保护方面，由水电部、建设部对流域水资源保护机构实行双重领导，但事实上水利部门与环保部门在水质监测、评价标准方面却存在着很多重复且不一致的地方，规划方面也存在类似的问题。

　
２．我国的水资源税法律制度现状　
我国现行的是水资源收费制度，尚存在许多弊端：首先，水资源行政性收费开支项目多。

由于“费”的不规范性，所以收取的“水费”很难完全达到促进保护和合理利用水资源的目的。

水资源费要用来开支收费人员的差旅费、办公费、水政监察费、水行政主管部门水资源规划编制费、水行政管理费、水政策研究费、水行政执法费、交通等工具购置费、水文通讯设施费等等。

其次，水资源费征收主体不规范。

尽管《水法》明确规定水资源费由县级以上水行政主管部门征收，但由于水行政主管部门与有些部门职能的交叉，致使越权收费、两头收费、搭车收费等现象时有发生，有的还表现为没有实施征收委托关系的水行政主管部门的下属或派出单位也实施征收权［３］。

因此在我国开征水资源税已势在必行。

　
３．我国水权制度现状　
水权是指公民、法人、其他组织对水资源享有的所有权或者使用权以及其他权利的总称［４］。

根据我国《宪法》第９条、《民法通则》第８１条、新《水法》第３条的规定，我国水资源所有权属国家和集体所有。

在取水权方面，我国新《水法》对此作了规定，并明确取水有偿使用制度。

但是，我国水权制度还存在以下问题：　
（１）无论是国家所有还是集体所有的水资源，都存在着投资主体不清，产权需要界定的必要性。

　
（２）市场机制设计不完善。

在坚持国家水资源永久主权的前提下，应当将水资源推向市场，实现水资源的市场供给［５］。

（３）虽然规定了水资源所有权与取水权，但并没有明确取水权的物权属性，并且取水权具有十分强烈的行政色彩。

　
三、借鉴国外立法，完善我国水资源立法保护　
１．水资源管理体制方面　
在水资源立法较为完善的国家，对水资源保护机构或管理体制的立法规定，在整部法篇幅上占很大份额。

尤以日本法更甚。

我国从日本的水资源管理体制方面可借鉴的主要有以下方面：　（１）采用集中协调与分部门行政的水资源管理体制 日本水资源开发利用保护等一切重大事宜均由总理大臣直接管辖，为减轻其日常工作负担，在内阁中设直属二级单位国土厅，其内再设水资源部，作为水资源日常管理的最高协调部门。

国土厅水资源部的人员均来自水资源的分管部门，有不同的水管理专业背景和多年实践经验。

受国土厅的协调，建设省河川局是防洪建设与管理的政府最高分管部门；厚生省水道环境部是自来水事业的政府最高分管部门；通产省水道局是工业用水的政府最高分管部门；农林水产省构造改善局是农林用水的政府最高分管部门。

　
（２）以流域水资源管理体制为主 流域水资源管理与行政区水管理的关系，明确以流域为基础。

流域管理集中体现在跨行政区河流或河段上。

中央政府对一级河川按流域范围指定管理者，负责有关部门的保护和整治活动。

所需费用，一级河川所在的都、道、府、县最多要担负到５０％。

在中央政府以下，日本有东京都、北海道、京都府、大阪府以及４３县等４７个二级地方政府，相当于我国的省级行政区。

中央部门除国土厅外，其他专业部门均有对口下属单位，接受中央部门的业务指导。

对指定水系的开发，日本实行政企分离的制度［６］。

　
在这里，可以借鉴日本的经验是要明确水利部门和环保部门以及其他部门的职责及工作分工。

水利部门应该对水资源的质和量进行统一管理，环保部门依据多部门提出的排污口处的限制排污总量意见，对陆上区域范围类的污染进行管理。

但部门之间都应遵守法律、法规的同时加强协作，部门规划应符合国家的总体规划要求以及多部门联合作出的规划要求。

　
２．水资源税方面　
在全面提高全社会的节水意识，建立健全用
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水机制的同时，可以考虑借鉴俄罗斯水资源税制，取消现行有限的水资源收费法律制度，开征水资源税，运用税收手段进行宏观调控，提高水资源利用效率。

　
（１）俄罗斯水资源税的有关法律制度　
俄罗斯水资源税收法律制度在纳税人和纳税范围上规定得非常广泛。

纳税人为所有的水资源使用者，其中包括不取水而使用水利设施者。

纳税范围包括：利用由企事业单位或水利系统（河流、湖泊）提供的水；利用来自地下水资源的水；利用水利设施抽水和蓄水；利用水利资源发电；利用水利资源开矿、建筑、开发；利用水利资源配备管线及其他设施等。

目前，俄罗斯水资源税主要包括四种税收：使用地下水资源税、开采地下水矿物原料基地再生产税、工业企业从水利系统取水税、向水资源设施排放污染物税。

在俄罗斯水资源税的有关法律制度中，都对上述几种税收的纳税人范围、课税对象、征收方法、适用税率、税款的分配等作了具体的规定。

另外，俄罗斯法律对违法行为也作了约束，根据俄罗斯《地下资源税法》规定，任何企业和个人无证开采水资源，应承担相应的法律责任。

税务机关有权向许可证发放机关提出中止无证开采企业开采活动的申请［７］。

从以上介绍可看出，俄罗斯水资源税主要具有税基广泛、税制设计较为合理，税款专款专用，加强部门间的协调等优点，这些对我国建立水资源税制具有一定指导意义。

　
（２）我国对水资源税的有关法律制度完善　１）我国目前开征水资源税已有一定的法律基础和理论依据。

第一，《水法》规定水资源属于国家所有，国家以所有者参与水资源分配，体现了国家资源有偿使用原则。

第二，我国资源税已经具备了自己的法律文件——《中华人民共和国资源税暂行条例》。

第三、经济合作发展组织确定的“标准ＰＰＰ原则”即污染者付费原则，规定“污染者必须负担由公共当局的减少污染措施的费用，以保证环境处于一种可接受的状态。

”根据这一原则，政府有权对水资源污染者征税；第四、根据外部性理论，企业或个人在追求利润或利益最大化时，容易造成水资源浪费，形成外部不经济。

因此降低水资源社会成本，需要把外部性转移至企业内部，提高企业和私人生产成本使其节约使用水资源，减少对水资源的污染，税收手段是实现外部性内部化的有效途径。

　
２）科学设计税制。

我国的水资源税制应坚持税收的中性原则、公平原则、效率原则，充分考虑我国的现状。

具体包括：水资源税的征税范围；课税基础；纳税人范围；税率设计应实行具有地区差别的定额税率；当然水资源税也应当设置适当的税收优惠机制。

　
３）合理高效使用水资源税款。

俄罗斯税法规定水资源税款专门用于水资源的管理与开发，取得显著的成效。

我国水资源税可以作为共享税，应分别纳入中央、地方预算，提高透明度，加强社会监督；设立税款专用原则，用所征税款设立中央和地方两级水资源治理基金，专门用于水资源的治理、保护、环保检测仪器的构建等；建议为该基金设立专门帐户，进行专门管理，提高基金保值增值能力，防止基金流失与贬值；还要建立基金风险分析机制和成本效益分析机制，提高基金使用效益［７］。

　
３．水权制度方面　
（１）水资源权属问题　
从世界各地的立法规定来看，存在两种模式：第一种是与土地所有权相结合的水资源私有制；第二种是独立的水资源公有制。

在第一种模式下，水资源所有权的主体为私人，在第二种模式下，水资源所有权的主体为国家。

《拿破仑法典》、《德国民法典》、《日本民法典》等均未明确规定水资源具有独立的所有权，而是把水资源包含在土地所有权之中。

确立这种模式的原因在于，传统社会的人们对水资源的经济价值的认识，以及调整私人之间在水资源和土地资源利用方面的社会关系的客观要求［２］。

　
但是，由于水资源不仅具有很高的经济价值，而且具有重要的生态价值，不仅具有私人品特征，还具有公共品特征，因此仅从私法的角度去调整水资源方面的社会关系显然不能解决水资源问题，传统的水资源权属模式需要进行改革。

为此，各国对水资源的立法政策进行调整，在民法典之外，单独制定“水法”。

例如，《英国水资源法》、《法国水法》、日本的《河川法》等，这些法律基本上都是对水资源的开发利用、保护和管理进行综合性调整的法律，水资源权属的模式也呈现出由与土地相结合的私有制转变为与土地分离的独立的公有制。

１９７６年在委瑞内拉首都加拉加斯由国际水法协会召开的“关于水法
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和水行政第二次国际会议”，公开提倡：一切水都要公有，为全社会所有，为公共使用，或直接归国家管理，并在水法中加以固定。

　
（２）我国水权制度的完善　
根据现阶段我国水权现状并结合上述立法较为完善国家的立法经验，我国水权制度应是“一个体系，两个层次、多种形式”。

“一个体系”　是指形成完整、有机、动态的水权制度体系。

我国幅员辽阔，水事关系复杂，要求我国的水权制度必须是一个完整的、有机的、动态的体系。

其中，必须要建立明晰的水权关系。

水权未界定，产权交易即使十分必要，也无法操作。

同时，水权模糊也会为水资源的优化配置增添阻力。

“两个层次”是指区分水权体系中的天然水资源和水商品两个层次。

在天然水资源层次上，由于我国还没有实行水资源税，因此当前还是要严格执行１９９８年国务院重新明确的水行政管理部门负责统一发放取水许可证并征收水资源费。

使用水资源的任何单位和个人都必须向水行政管理部门申请取水许可证并交纳水资源费。

在这个层次上，除面临着水资源费低、征收难等问题外，还要明确市场供给的水资源范围划分，明确市场供给的水权交易中水行政管理部门如何引入市场机制，使解决水资源的有限性和不断增长的消费之间的冲突不完全靠行政管理的方式，结合采用冲突在竞争和博弈中得到解决方式。

在商品水市场，如通过供水工程的供水、自来水、纯净水等市场，由于水产品凝结了人类社会的一般劳动，天然水变成了商品水，也就有了价值。

供水工程的项目法人自然也就是其管辖的商品水水权的拥有者。

考虑到目前水利工程建设实行的是建设项目法人责任制，即由项目法人统一负责项目的立项、设计、建设、运行管理，归还建设贷款的本息并承担项目风险，项目法人要履行其责任，就必须拥有商品水的水权并能在国家政策、法律和规章的指导下按市场规律进行水权交易。

“多种形式”是指在促进水商品化所采用的具体形式上，应不拘形式、灵活多样。

政府要采取切实措施，创造具有可操作性的水权交易条件，以尽快实现水权产业化。

水行政管理部门要尽快学会并善于利用市场机制来优化中国的水资源配置［８］。

参考文献：
［１］中国是水资源最穷的国家之一［Ｎ］．中国环境报，２００３－０３－２３（２）．　
［２］车伟，邬忠平，候文锦．开征水资源税的可行性研究［Ｊ］．四川财政，２００２，（８）：１２－１４．　
［３］蔡守秋．环境资源法学教程［Ｍ］．武汉：武汉大学出版社，２０００：８７－８８．　
［４］曹明德．生态法原理［Ｍ］．北京：人民出版社，２００２：４８－５０．　［５］肖国兴．论中国自然资源产权制度的经济理性［Ｊ］．环境保护，１９９７，（１０）：３２－３５．　
［６］万尽波，周艳芳．中日水资源管理的法律比较研究［Ｊ］．长江流域资源与环境，２００２，（１）：１６－２０．　
［７］董德新．俄罗斯水资源税对我国的借鉴［Ｊ］．福建税务，２００２，（８）：３１－３３．　
［８］陈守煜，张道军．中国水资源管理中水权制度的研究［Ｊ］．水利发展研究，２００２，（１）：１１－１４．　
On Perfecting the Protection of Water Resources in China
YAO Ju-fen
(Zhejiang Wanli University,Ningbo 315100)
Abstract: In view of the deficient water resource and the increasing water pollution in our country, it has been a grave task to make some legal stipulations to protect and use the water resource sensibly in the protection of environment and natural resources. Based on some advanced overseas law, this paper suggests promoting the protection of water resource by establishing the system of management, water resource tax and water right.
Key words: water resource； management system；water resource tax。