协调区域经济发展的八种政策手段

用八种政策手段缩小地区发展差距

可以肯定地说，当前以及今后一段时期，我国的地区发展差距将会继续扩大。由于信息交流范围扩大和个人维权意识的提高，越来越多的人特别是贫困地区人群要求分享发展成果、追求社会公平的诉求日益增强，这就要求我们在处理改革发展稳定关系时必须更多地考虑贫困、民族、宗教、文化等因素，为此而制定和实施的宏观政策措施也必须适应这一新情况和新趋势，而不是机械地“一刀切”。

在此，可以考虑用8种政策手段(工具)实施区域差别待遇，以缩小差距。

一、财政投资

财政投资在任何国家都是中央政府(地方政府)用来调整产业结构、开展生产力布局，协调地区间经济利益最重要和最直接的政策性工具。计划经济时期，财政投资是我中央政府用来对地区经济进行宏观调控的惟一的主要手段，随着调控手段的多样化和投资主体多元化的推进，其作用逐步降低，每年能够投入建设领域的财政性建设资金并不充裕，目前大体上只占全社会固定资产投资的10%左右。

因此，研究利用这一政策工具来促进区域协调发展时，不能指望主要依靠扩大财政投资的规模，而是要在注重优化结构和创新功能上做足文章。

一是要认真考虑我国的地区差距问题在相当大的范围内已经迫近社会难以承受的程度，如少数民族地区、内陆边境地区、资源枯竭地区等特殊地区面临着的发展困境。对此，政府特别是中央政府应该通过调整财政投资的空间配置方向和力度来予以缓解，并且力求使其具有长期性和稳定性。在真正建立起来公共财政体制和规范的财政转移支付制度之前，可以采取的过渡办法就是在中央预算科目中建立区域专项，限定投向上述特定区域的社会公益性和公共基础设施项目，重大生态环境治理保护项目和某些高新技术研发及其产业化项目等。仍然沿袭过去的先按行业(领域)切块后再由“条条”部门考虑本系统进行区域配置的思路，是不利于缓解当前区域差距和城乡差距扩大趋势的。

二是在安排以直接投资和资本金注入形式的财政投资时，对于那些国防军事战略地位非常重要、民族和宗教问题比较复杂、极端贫困人口十分集中等区域，

要更多地强调讲政治、讲大局，不宜简单的、一般化的执行“同等优先”原则，更不能单纯计算投资的经济回报率的高低。在继续推进提高政府投资效益为导向的财政投资体制改革的过程中，也要防止走向滥用或概念化应用市场规律这另一个极端。让最大多数人民分享我国改革开放和全面建设小康社会的成果，应该成为国家研究“十一五”时期财政投资体制改革时必须坚持的指导思想，坚持“再分配领域应该注重公平”这一基本原则。

二、发行国债

现在，发行国债已经从过去单纯为了弥补财政赤字变成了一种相对独立的可以对区域经济发展进行宏观调控的一种投资手段。比如，1998—2003年间累计发行的8000亿元国债中，在西部地区约安排了2400亿元，占国家已安排国债总额的30%左右。但是，由于国债仍然属于政府债务，在一定时期是否发行国债以及发行多大的规模，需要综合考虑即期和远期的财政平衡情况以及国民经济发展的重大需求，不能随意和无节制地长期使用国债这种具有短(中)性质的政策工具。

目前性质的国债已经连续发行了7年，按计划到去年要累计发行9100亿元，但是也带来的一些问题。一是如此大规模的累计国债必然要对中央财政收支平衡带来影响；二是大量投入各项政府建设项目的国债在客观上存在着“投资挤出效应”，可能会间接影响社会资本特别是民营资本进入一些有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设，而且在一定程度上固化了传统的政府“单打一”投资模式和管理机制；三是近两年国债常常因为各种原因而用不出去，年度间资金结转量比较大。为此，社会上各方面意见比较多，呼吁尽快淡出的声音越来越大。

为此，需要考虑调整国债发行品种的问题。即一方面逐步减少现在发行的一般性长期建设国债规模，继续保留发行的部分则要特别强调主要是用于保障薄弱环节领域重大在建项目资金需求和个别新开工项目。另一方面，就是增加一个新的国债品种，即发行西部开发特别国债。

1、由于实行西部大开发获益对象的特殊性，中央政府有责任尽最大努力满足西部地区和少数民族地区绝大多数人民在公共产品和公共服务领域最基本的需求，而这些在目前的中央经常性预算中难以解决。

2、西部大开发5年来国家已经陆续新开工重大工程60项，涉及投资总规模达8100亿元，至今完成投资还不到40%，留下来的数千亿后续建设工程(大多数还都是社会公益性非常强的项目)的投资是不能指望其他商业资金来“接盘”的。

3、以发行西部开发特别国债的方式筹措建设资金，最有利于尽快落实党的十六大提出的建立西部开发长期稳定建设资金的任务。

三、财政转移支付

财政转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两大类，从发展方向上看，这应该是中央和省级人民政府用来帮助和支持经济发展落后地区平衡一般性财政预算最重要的区域政策工具。自1994年以来，我国已经从专项性财政转移支付为主开始向一般性转移支付为主转变，从按照基数法予以支付开始向重点考虑贫困地区财政支出因素予以支付转变。

不过，目前的转移支付仍然至少存在着两个突出问题：一是中央对经济落后地区的一般性转移支付数额总量很少，平衡和调节落后地区综合财力差距的作用非常有限。2002年，除了税收返还和体制性补助等特殊情况外，中央财政对地方的全部转移支付约4100亿元，其中用于补充中西部地方财力的一般性转移支付不到400亿元，大约只是当年中西部20个省区市地方财政支出总额的5%多一点，远低于西方发达国家一般为10%—15%的平均水平；二是对地方的财政转移支付缺乏规范的计算标准和与物价水平挂钩的规模增长机制，临时性支出科目比较多，对不同地区进行分配时的随意性比较大，给一些地区“跑部钱进”预留下比较大的空间，也成为滋生腐败的“温床”之一。另外，中央指定用途的临时性专项补助的类型繁多而且复杂，再加上经常要求地方财力进行匹配，这对于西部等贫困地区来说实际上是增加了当地的财政支出压力。还有，每年增加多少转移支付总额缺乏长效机制，使得地方在编制财政预算时很难真正做到统筹安排和从长计议。

为此，在研究运用这一政策工具时，必须从目前过于迁就“部门利益”的既有模式和思维圈子中跳出来。