中国反垄断政策实施面临的挑战与对策

中国反垄断政策实施面临的挑战与对策

摘要：反垄断政策是市场经济国家为保护和促进市场竞争、限制个人、企业或政府部门的垄断行为而实施的一项基本经济政策。我国反垄断法，是一部维护市场竞争秩序的“经济宪法”。然而现阶段我国经济性垄断、行政垄断和跨国公司垄断交织的局面，加之反垄断法还缺乏相应的立法细则或司法解释，导致反垄断法在实施过程中会遇到严重的挑战。本文就反垄断执法机构独立性、行政垄断及反垄断政策与产业政策协调等问题进行了探讨。

关键词：垄断；反垄断政策；市场竞争

竞争是市场经济有效运行的前提和基础，没有竞争也就无法实现资源的合理配置。然而，市场竞争机制并不总是能有效发挥资源配置的作用，市场机制本身的某些缺陷会导致市场失灵，市场竞争的参与者通过各种策略性行为制造进入或退出壁垒，使资源难以有效利用，竞争功能无法有效发挥。这就需要国家权力机构通过法律或政策等手段对市场进行干预，从而导致了反垄断法或反垄断政策的产生。无论是反垄断法还是反垄断政策，都是国家权力机构为了达到保护竞争的目标而制定的某种规则或规定，都具有某种程度的强制性。二者的不同之外在于，法律的刚性较强，并由专门的立法机构制定和执法机关执行，一旦制定和颁布就较难更改；相比之下，政策则刚性较弱，由行政机构制定和执行，它能够根据情况的变化进行调整。虽然狭义上的政策与法律是不同的概念，但是如果二者具有相同的目标，广义的政策可以将法律包括在内。现实中，有些国家的反垄断政策主要是以法律形式体现的，虽然具体名称不尽相同。例如，在美国反垄断政策主要以反托拉斯法体现，在日本则是禁止垄断法。

（一）反垄断政策的定义

反垄断作为一项政策，在1890年写进法律，到现在已经一个多世纪之久。在这一个多世纪的时间里，美国反垄断的实践随着经济理论的变化而不断变化。从最初谢尔曼法颁布时，大多数经济学家仍然坚定地相信市场竞争，到20世纪30年代以后哈佛学派的SCP范式占据统治地位，经济学家开始相信政府有必要为纠正市场失灵而进行强有力的干预。但这一时期保护竞争的目标被法院解释为维持有效竞争的市场结构及保护竞争者。直到七十年代，以芝加哥学派为代表的效率目标逐渐被法院接受，美国的反托拉斯政策也从严厉的结构主义向效率目标转化。然而九十年代以后，新产业组织理论对于企业策略性行为的研究不仅进一步完善了哈佛学派的SCP范式，而且也对芝加哥学派的效率学说及其所提倡的宽松的反托拉斯政策提出了挑战，从而“将被芝加哥学派关上了的反托拉斯大门重新开启”(Baker，2002)。

从美国反垄断实践的发展可以看出，反垄断是一种不断地被锤炼和不断地被

重新定义的政策：它来源于在政治上和经济上对市场制度的信仰，也来源于关于竞争性市场不一定是自我维持和自我纠错的假设。反垄断政策还来源于如下担忧：通过勾结或排它性策略行为来创造垄断的努力可能会成功，因此政府干预符合公共利益。

依照WTO的贸易与竞争专家组及多数成员方的观点，“反垄断政策”是“反垄断法律与措施”的统称，其体现可以是综合反垄断法、含反垄断规则的部门法规或私有化政策等。关于反垄断政策的典型规定是为处理各种反竞争惯例（包括固定价格、瓜分市场或共享市场、串通投标与其他卡特尔安排、滥用支配地位、限制竞争的合并、排除新竞争者进入市场的供应商与分销商之间的纵向协议以及虚假广告等）提供救济。绝大多数的WTO成员方认为，反垄断政策的基础是通过约束各种反竞争的企业行为以保护和促进竞争性的市场结构与行为，从而使市场机制功能最大化；反垄断政策的核心目的则是在竞争者之间提供平等的竞争机会和竞争条件，改善资源分配，促进经济效率和提高消费者福利。一些日本学者认为所谓反垄断政策，是指为了有效促进作为市场经济基本原则的自由竞争，政府以规制垄断、卡特尔、不公正交易等为目的采取的政策总称。①禁止垄断法作为旨在促进企业间竞争，提高产业竞争程度的产业组织政策手段，属于限制性的“大棒”政策，即对企业的违法行为予以法律和行政制裁。通常的制裁措施包括罚金、限制、解散、撤销等等。国内有学者认为反垄断政策是产业组织政策的组成部分（江小涓，1996）。

本文认为，反垄断政策是市场经济国家为保护和促进市场竞争、限制个人、企业或政府部门的垄断行为而实施的一项基本经济政策。其核心目标是通过保护和促进市场竞争，确保市场竞争机制作用的正常发挥，从而提高生产效率和资源配置效率，增进消费者福利。反垄断政策是竞争政策的核心内容，是狭义的竞争政策，它作为对竞争结果的“事后调节”措施，通常以法律形式出现。广义的竞争政策则是指由政府制定的旨在调整市场结构、规范市场行为，维护市场公平的一系列规则和措施，包括反垄断政策、政府对国有企业的私有化政策、放松规制、政府削减对企业的补贴、减少不利于外国产品和外国生产者的政策等，而狭义的竞争政策仅指反垄断政策。

（二）我国反垄断政策的主要内容

自从中国将社会主义市场经济体制确定为中国经济体制改革的目标，市场机制在资源配置中日益发挥着基础性的作用。在绝大多数领域，包括国有经济仍然占主导地位的电信、电力、航空运输等领域，已经初步形成了竞争机制，但我国仍然存在着大量的垄断现象。与西方发达国家不同，现阶段中国市场上的垄断势力并非主要源自私人部门的限制竞争行为，更多的是来自于政府部门滥用行政权

力形成的进入壁垒和市场分割（陈东琪，银温泉，2002）。随着对外开放的日益深入，中国已连续多年成为吸引外资最多的国家之一，拥有资金、技术、市场优势的跨国公司滥用市场地位限制竞争的现象日益突出。为了维护公平竞争的市场秩序，中国建立和完善反垄断政策势在必行。

1980年国务院颁布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中，首次提出了反垄断的任务。1993年，第八届全国人大常委会就通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》，自此中国结束了没有竞争法的历史。此后，中国也陆续颁布了一系列旨在促进竞争、控制和消除某些限制竞争行为的法律和政府规章，如1997年通过的《中华人民共和国价格法》和1999年通过的《中华人民共和国招标投标法》中就有保护竞争、防止垄断的条款。部分省市也制定了规范不正当竞争行为的地方性法规。此外，针对经济生活中大量存在的以地方封锁和部门保护为目的的反竞争行为，2001年国务院公布了《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，以打击地方保护主义，整顿和规范市场经济秩序。②

自2001年中国加入世界贸易组织以来，中国融入经济全球化进程的步伐加快。而且，为了应对日趋激烈的国内外竞争，中国政府越来越注重反垄断政策和竞争法规的制定与完善。2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议通过了被誉为“市场经济宪法”的《反垄断法》，这部法律从1994年就列入全国人大立法计划，在酝酿了13年之后终于出台。《反垄断法》从2008年8月1日起正式施行，该法具有很强的规范经济行为的效力，将进一步促进公平竞争，是中国维护市场竞争秩序最为重要的一部法律。③归纳起来，经过20多年的发展，中国的反垄断政策主要包括以下几方面的内容：

（1）禁止垄断协议

中国《反垄断法》第13条规定：禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：固定或者变更商品价格；限制商品的生产数量或者销售数量；分割销售市场或者原材料采购市场；限制购买新技术、新设备或者开发新技术、新产品；联合抵制交易；国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。第14条规定禁止经营者与交易相对人达成下列垄断协议：（1）固定向第三人转售商品的价格；（2）限定向第三人转售商品的最低价格；（3）国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。④

（2）禁止滥用市场支配地位

市场支配地位是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。中国《反垄断法》规定，经营者有下列情形之一的，可以推定经营者具有市场支配