棚户区改造——案例分析

棚户区改造

传统城市内部空间结构理论模式（同心环、扇形、多中心模式）对城市各功能区的划分和布局做了不同的阐述。

棚户区改造与土地利用

中国各地普遍存在棚户区问题，全国各地棚户区一般具有以下特点: 所在区域属于城市市区内，大多为国有土地; 棚户区大部分房屋为简易平房，混杂大量违章搭建，产权混乱、人均建筑面积小; 棚户区市政设施不完善，没有公共排水设施，治安环境较差。

1.棚户区的土地利用问题

改造前，棚户区居住条件非常差，超建、插建、私搭乱建大量存在，产权不明晰的现象比较严重。据调查统计，如图1所示，有51.4%的棚户区住房为自建住房，其中14. 6%为集体土地上的自建住房。如图2所示，接近60%的棚户区房屋无产权或仅有部分产权。另外，棚户区住房空间狭小，公共配套和服务设施几乎为零，生活环境脏、乱、差，并且很多住房存在重大的安全隐患问题。因此，造成棚户区土地价值低，商业运作难，长期以来难以有效的解决。

图1 棚户区住房分类

图2 棚户区住房产权性质

2.棚户区土地问题的形成原因

1.1棚户区居民收入水平低，市场力量无法自发解决

棚户区是中国城市在建设中形成的特定历史产物。例如辽宁省，建国初期被中央确定为钢铁、煤炭、石化、机械等重工业基地，按照当时先生产后生活的传统，矿工住房建在矿区周围。随着矿产资源的枯竭，矿区衰弱、产业地位下降，大量矿区工人已经或面临下岗，企业亏损无法兴建、分配新住房。这一批棚户区矿工有一大部分为低保户，棚户区公共供暖、排水等配套设施缺乏，环境、卫生状况也较差，已成为实际中的贫民区。

图3 棚改前，棚户区家庭年收入状况

从上图可以看出，棚户区接近90% 以上的家庭，年收入在35000 元以下，有一半的家庭年收入还达不到20000 元。因此，棚户区居民收入较低，也无法通过市场行为，自行购买新房。

2. 土地增值困难、流转受阻，政府责任缺失

棚户区土地市场需求低，市场投资较差，另外，土地缺乏规范化，存在产权不明晰的状况，甚至存在部分集体土地，产权难以市场化流转，土地增值困难。因此，棚户区土地问题的解决，需要政府的介入，通过土地供给、融资以及税收等政策，以及有区别的土地开发政策推动棚户区土地问题的解决。

3.棚户区土地利用改造——以辽宁省为例

3.1棚户区土地改造措施

3.2棚户区土地改造结果与影响

自2005 年大规模棚户区改造以来，辽宁省共改造集中连片棚户区523 片，拆除棚户区建筑面积2910 万平方米，腾空土地面积约13400 公顷; 供应棚户区改造安置用地3260 公顷，其中利用原址改造安置用地2900 公顷，异地安置用地360 余公顷，新建安置房4402 万平方米，改善了211万棚户区居民的居住条件。其影响主要表现在：

①推动了土地市场化，使土地成为资产

据统计，辽宁省通过土地出让和商品房开发建设，共获得近70 亿元的改造资金。另外，通过棚户区改造，全省腾空土地134 平方公里，获得24. 2 亿元资金，其中集中连片棚户区土地收益14. 4 亿元，城市和国有工矿区9. 8 亿元。

②实现了确权于民，规范了土地管理

改造后，辽宁省棚户区接近97%的居民拥有了完全产权住房，98%以上的土地经过整合后成为国有土地，还配置了道路、医院、学校、商业、社区和交通公共服务设施。

③使居民成为有产者，缩小了贫富差距

改造前，辽宁省户均住房面积36.1平方米，人均10.6平方米，改造后，户均面积增加到56. 6平方米，人均16. 6平方米，大大缩小了与全省平均水平的差距。

图4 棚改后，居民拥有房屋产权状况

④提高了土地利用效率，提升了土地价值

棚改后，在原土地上建造楼房，总土地面积不变而总建筑面积大大增加，从而使容积率大增，提高了土地利用效率，并腾空大量土地，增加了土地储备。周边环境改善，基础设施不断完善，极大提高了土地价值，带动了房地产等投资，提高了财政收入。

⑤优化配置了土地资源，拓展了城市发展空间

辽宁省通过棚户区改造，盘活了存量土地，改善建设用地结构，提高土地配置和利用效率，使稀缺的土地资源得以有效利用，通过棚改，全省腾空土地134平方公里，为城市的可持续发展储存了宝贵的空间资源。

⑥增加了住房供给，平稳了房价上涨

辽宁棚户区改造，保障了房源的供给，改善了当地房地产市场户型的供给结构，缓解了住宅供需矛盾，有益于稳定房价。

3.3启示

辽宁省棚改的成功经验说明：政府让利于民的土地收益分配方式是解决低收入住区问题的前提，采取政府主导、市场运作的灵活土地运作模式是解决低收入住区土地问题的关键，尊重低收入住区居民的基本居住权利、财产权利是低收入住区治理的核心，统筹规划土地资源是土地运作成功的保障。

通过以上论述与案例分析可看出：在新型城镇化和可持续发展观念下，棚户区的改造势在必行。在土地利用方面，我国棚户区的改造，在很大程度上解决了粗放型土地利用的弊端，极大地促进了土地的利用价值，创造了可观的经济价值，加快了城市经济的发展，以及城市产业转型与调整升级等。这对优化我国城市的空间结构有着很重要的意义。