上海郊区农村社会问题调研报告

上海郊区农村社会问题调研报告
2011年第6期种霉佼展
上海郊区农村社会问题调研报告
张文明
(上海社会调查研究中心华东师范大学分中心200062)
内容摘要:通过对上海郊区农村调研,农村社会发展呈现出人口老龄化,外来人口日
益增多,社会保障不足,基层组织在乡村事务发展中作用弱化等四大社会问题.面对当前
郊区农村出现的社会问题,上海要从建设国际大都市的高度和要求出发,立足未来上海郊
区农村发展目标,在养老服务,外来人口管理,农业现代化,社会保障等方面,合理,有序地
推动市郊的城市化进程.
关键词:上海郊区农村城市化社会问题国际大都市
中图分类号:C912.82文献标识码:A文章编号:1674—6171(2011)6—0109—006
随着上海城市化的持续推进,越来越多的郊区农村人口向新市镇,新城乃至中心城区迁移.
根据国际发展经验,在此过程中,郊区农村极易出现经济增长减缓,社
会发展薄弱等状况.为了
进一步促进上海郊区农村发展和社会主义新农村建设,上海社会调查研究中心华东师范大学分
中心专门对上海郊区农村发展进行了调研.
本次调查按照远郊与近郊3:2的比例进行抽样,共选取崇明合兴村,浦东牛肚村,松江香塘村,
宝山钱潘村和奉贤南渡村5个村.在此基础上,根据各村门牌号进行随机抽样,由社会学系研究生
入户调查,调查样本总数为963人.同时,本次调查结合了上海社会科学院等单位的相关研究.
一
,当前上海郊区农村发展出现的四大社会问题
调查显示,上海郊区农村已经出现了人口老龄化,外来人口日益增多,社会保障不足,基层组
织在乡村事务发展中作用弱化等四大社会问题,亟需加快统筹解决,具体如下:
(一)农村户籍人口老龄化
随着城市化的不断推进,越来越多的年轻人向城镇迁移,生活在农村的大多是中老年人口.
根据上海统计年鉴数据计算,上海郊区60岁以上人口平均占比已经超过22%.上海社会调查
中心华东师范大学分中心进行的《上海郊区农村”空洞化”状况调
查》(以下简称”华师大调查”)
收稿日期:2011—05—10
作者简介:张文明:华东师范大学社会发展学院副院长,副教授.
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O%20%40%60%80%
少年■青年一壮年中年粼老年
图l华师大调查中家庭成员年龄分布
表明,中老年人口占被调查家庭成员总数的54.08%(详见图1),其中6O岁以上的老年人口数占
比为25.32%.而且,越接近城区的村庄,老龄化程度越高,调查样本中距离市中心最近的宝山
钱潘村,中老年人口比例达到了59.1%,其中60岁以上的老年人口比例达到了40%.上海社科
院经济,法律,社会咨询中心在奉贤柘林镇王家圩村所作的调查中(以下简称”社科院调查”),中
老年人口比例甚至达到了77.3%,其中60岁以上老年人口比例达39.2%.
与人口老龄化相对应的是郊区农村的空巢化现象.社科院调查显示,在被访家庭中,老人独
自生活的家庭占55.8%(老人平均年龄超过72岁),其中鳏寡独居老人
占空巢家庭的30.4%
(老人平均年龄超过78岁).
农村户籍人口老龄化,空巢化,将可能会衍生出以下三方面问题:一是农村养老服务不足更
为突出.由于居住分散,养老服务设施和机构不足,大多数老人的吃饭,看病,出行,安全等均存
在较大问题.由于子女不在身边,部分老人出现精神空虚,遇事多愁,心理软弱甚至抑郁症.随
着时间推移,这些问题可能会越来越严重.二是农业现代化面临人才瓶颈.农村人口老龄化直
接导致农业从业人员老龄化.华师大调查显示,专职从事农业生产的村民中90%为中老年人,
青壮年从业者不足8%.这些村民学历偏低,知识结构老化,农业技能传统,难以适应上海郊区
农业现代化发展要求.社科院调查显示,仍在耕种的村民中,文盲占17%,小学学历占53%,初
中学历占15%,高中学历占5%,基本没有大专及以上学历.三是农村社会发展缺乏活力.随着
人口老龄化的加剧,上海郊区农村已经出现村民公共活动减少,生活范围缩小的现象,村落的集
体社区活动和社区生活正逐渐匮乏,社会发展活力随之减弱.华师大调查显示,近七成村民平时
不参加任何社会活动,仅有lO.4%的村民会经常参与亲朋好友聚会. f二)外来人口日益增多
在上海郊区农村户籍人口向城镇迁移的同时,大量外来人口已经在郊区集聚.根据上海实有
人口调查数据,全市900多万外来人口中,有700万在郊区,占全市比例接近80%.一些与城区较
近或工商业较发达的郊区,外来人口数量甚至已经超过本地户籍人口.如闵行,宝山,奉贤等区域,
外来人口与本地人口数量已经大致相等.而青浦,嘉定,松江等区域,外来人口数量已经超过本地
人口,其中青浦区外来人口数量是户籍人口的1.25倍,嘉定区是1.4倍,松江区已接近两倍.
大量外来人口集聚上海郊区,如果服务和管理跟不上,极易引发新的问题:一是社会稳定存
在隐患.郊区农村集聚大量外来人口,很容易再次形成居住状况恶劣,治安形势复杂,社会矛盾
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突出的类似”城中村”区域.二是不利于农业和农村生态环境的可持续发展.当前土地流转合
同期限一般只有一年,外来农民不可能对农田基础设施和先进农业
技术等进行大规模投人.同
时,在短期趋利下外来农民往往采取掠夺式经营方式,如使用高效,高毒,高残留农药,种植西甜
瓜等高利润但对土地影响较大的农作物.这既影响了上海农产品食用安全性,也破坏了农村生
态环境.三是不利于农业现代化发展.当前上海直接从事农业生产的外来人口数量接近20万
人,约占全市农业生产者总数的50%.但是这些外来农民同样呈现出学历层次不高,年龄结构
老化,农业技能传统的特征,无法成为上海农业现代化的参与者和推动者.四是容易造成土地产
权纠纷.随着外来农民在沪耕种时间的不断延长和耕种人数的不断增加,外来农民和本地村民
在土地收益上的冲突逐步显现.如外来农民耕种数年之后,如果遇到征地,农业政策补贴增加,
农产品价格上涨等,很难以合同到期或政策调整为由简单解除土地流转合同.五是不利于农业
调控政策效应的发挥.当前各项农业生产补贴一般发放给本地户籍村民,外来土地承包经营者
往往享受不到,这导致真正种地的人拿不到农业补贴,而享受农业补贴的人却又不从事农业生
产.这使一些支持农业发展的政策效应大打折扣,稳定蔬菜产量的政
策预期难以达到.
(三)农民保障不足
尽管上海郊区农民社会保障已经有了长足发展,但保障的覆盖面和整体水平仍有待完善,上
海市人民政府发展研究中~(2010年上海民生问卷调查报告》显示,”郊区农民养老保障”位列
农村户籍人群最关注的十大民生问题之二,其关注率高于全市平均水平.从保障覆盖面看,华师
大调查显示,有少量的村民没有参加过任何形式的医疗保险,也有不少的村民尚未参加任何形式
的社会养老保险.从保障水平看,社科院调查显示,82.1%的家庭认为当前的养老金和医疗保险
金对实际生活需求的满足程度略有不足,17.9%的家庭认为远远不足. 同时,征地农民保障还存在不平衡问题.在青浦等地调研中发现,涉及防护林,水源保护地
涵养林等项目征地的农民,只是参照土地流转方式给予”农保”待遇,而不是征地农民的”镇保”
待遇.征地农民往往因为征地的主体,时间,投入项目等不同因素,征地补偿费用和保障标准也
有较大差别.如时间较早的征地农民可以实现就业安置,享受”城保”,而较晚的就只能市场安
置,享受”镇保”.
当前上海郊区农民的社会保障问题如不能加快解决,很有可能导致农村的不稳定,不和谐.
一
是农民的安全感大大降低.华师大调查显示,被征地的村民中有三分之一直接表示感到”比
较不安全”甚至”非常不安全”,仅有不到三分之一的村民明确表示”没有不安全感”.而随着物
价持续上涨,可能会有更多村民感觉”不安全”.二是潜在矛盾很有可能爆发.从被征地农民角
度来看,同样是土地被征用,只是由于时间不同,项目不同而享受不同待遇水平,在农村特有的文
化和社会环境下,极易产生攀比,导致村民不满,引发群体性事件. (四)基层组织在乡村事务发展中作用弱化
华师大调查显示,农村基层组织没能完全发挥在乡村事务中的主导作用.对于村委会的工
作情况,13.5%的村民认为没做什么事,11%的村民表示不知道做了什么事儿,还有2.4%的村
民表示并不关心村委会的工作.而一些重要的乡村事务如发展农村经济,指导农业生产等,村民
几乎没有选择或选择的比例显着偏低(详见表1).
基层组织和村民在乡村事务发展中作用的弱化可能给农村社区发展带来三方面不利影响:
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是基层组织的凝聚力下降.如果基层组织尤其是党组织长期不能在乡村事务发展中发挥主导
作用,其群众威信很有可能下降,战斗堡垒作用难以发挥,甚至会逐渐松散乃至瘫痪,乡村管理必
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表1村民认为村委会的实际作用
序号工作内容占比
1负责村子里道路,水利等设施的维护27.9O%
2调节村民间纠纷15.70%
3没做什么事13.50%
4做一些村民的社会保障等服务性工作l1.10%
5不知道11.00%
6指导农业生产8.10%
7完成上级政府交给的任务4.30%
8不关心2.40%
9招商引资2.10%
10制定发展村落经济的计划2.00%
11其他1.80%
将日益困难.二是农村社区的自我发展难以形成.农村社区发展长期
积弱,如果基层组织和村
民不能更加积极主动地参与乡村事务,仍然处于”等,靠,要”的被动地位,那么农村社区就不可
能快速发展,更不可能自我发展.三是农民日益增长的文化需求难以满足.随着农民收入的不
断增加,广大农民希望和城市居民一样享受丰富的精神文化生活.由于乡村事务发展不足,农村
公共文化服务和文化消费市场难以获得更大发展,这将无法满足农民日益增长的文化消费需求.
二,对策建议
面对当前郊区农村出现的社会问题,上海要从国际大都市建设的高度和要求出发,立足未来
上海郊区农村发展目标,合理,有序推动市郊的城市化进程.
(一)加快郊区农村养老服务能力建设
完善政策法规,建立多层次农村养老保障,使老年人物质生活有保障,精神生活不空虚,大病
小病能医治,大事小事有人管.一是加快增强机构养老服务能力.探索在镇域范围内由区,镇两
级财政以及有条件的村级集体经济共同建设价格低廉的公办养老院,按照年龄,健康状况等指标
吸纳有需要的老人人院.二是加快提高农村老人的应急救助水平.试点建设农村地区的老人呼
叫系统,为农村高龄独居老人在应急状态下提供呼叫服务;继续推进郊区急救分站建设,缩短农
村老人获得医疗救助的时间.三是丰富农村老人的精神文化生活.进一步丰富农村老人活动室
的活动内容,条件较好的村考虑配置老年健身活动设施,鼓励城市医生赴农村为老人讲授日常医
疗保健或养生护理常识.四是建立养老服务责任制.强化政府责任,将农村养老服务纳入区县,
乡镇两级政府组织的工作考核.
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(二)完善外来人口服务和管理
进一步重视对郊区尤其是居住在农村的外来人口的服务和管理,努力营造和谐,有序,稳定
的农村社会发展环境.一是在郊区加快和完善”以证管人”,”以房管人”和”以业管人”的模式.
建立以居住证为核心载体的外来人口服务管理新模式,确立居住证作为外来务工人员在上海居
住,生活和工作的基础和保障.积极借助企业,公安,社区等单位和机构的信息系统,继续加强对
农村出租房情况的动态管理,探索建立各方信息汇总的联网数据库.
二是夯实农村社区管理和
服务平台.充分汲取近年来城郊结合部地区在外来人口服务和管理方面的工作经验,在乡镇和
村委会层面分别成立外来人口服务和管理的专职机构,推动外来人口服务和管理资源向社区下
沉,加快建立外来人口协管员队伍,确保实现外来人口的属地化管理和服务.三是强化郊区外来
人口公共服务.以服务促管理,积极向取得居住证的外来人口提供相应的公共服务,如计划生
育,同住子女教育,住房保障,医疗卫生等.尤其要重视外来人口住房服务,通过鼓励集中居住实
现外来人口的集中管理和有序流动.
(三)加快推动农业规模化,现代化发展
加快提升上海农业的规模化,现代化水平,是持续增加农民收入,不断增强农村人口活力,经
济活力和社会活力的重要保障.一是加快推动农村土地的有序置换和流转.进一步加快农村宅
基地的置换,推进农村土地承包经营权流转管理服务中心建设,提升农地流转市场的规模和能
级,为农业规模化,现代化经营奠定基础.引导和鼓励村民采取转让,股份合作等方式长期流转
土地承包经营权,既确保村民合理分享农业现代化发展收益,又能保
护承包经营者长期投资农业
的积极性.二是积极出台促进农业规模化,现代化发展的优惠政策.对符合农业规模化,现代化
发展方向的农业生产经营者和先进农业技术的推广运用提供政策补贴,税费减免,信贷支持等优
惠政策,确保由实际生产经营者直接享受各项优惠政策.三是加快培育现代农民.进一步鼓励
农业技术,农业机械,农业金融等方面人才到农村发展,逐步提高农民的专业结构和层次.建议
从职称评定,薪酬收入等多方面人手完善人才晋升激励机制,引导人才扎根农村.同时,根据上
海农业现代化发展方向,通过定向委培,联合办学,函授教育等方式大力培养掌握先进农业技术,
懂得市场开发经营的现代农民,为优秀农民提供更多受教育机会. (四)加快提高农村社会保障水平
农村社会保障是农民生存和发展的最后一道屏障,各级政府必须坚持不懈地持续提高农村
社会保障水平.一是稳步提升农保和新农合的保障水平.按照上海农村实际生活水平确定农
保,新农合的筹资水平,合理设置其与”城保”之间的待遇梯度,逐步实现城乡保障水平一体化.
二是加快全市土地征用补偿和保障标准的统一.进一步梳理各区县
的政策文件,加快研究制定
全市统一的征地补偿和征地农民保障标准.对于已经享受”镇保”的村民要制定过渡计划,加快
向”城保”转化,对于新增征地或失地村民要全部纳入”城保”,确保城市化进程中农民的合法权
益和公平正义.三是进一步完善征地留用地制度.开拓土地资产的使用渠道,让村集体经济组
织和农民拥有土地开发和经营权,形成农民在集体土地开发中的长效收益机制,使农民拥有”薪
金,租金,股金和保障金”.
(五)进一步强化农村基层组织在”社区建设”中的积极引领作用
当前上海郊区农村社会发展较为薄弱,乡村基层组织在加快经济发展的同时要进一步重视
社会建设,突出基层组织对农村社会发展的引领作用.一是要从组织开展劳动生产向组织开展
劳动生产和社会活动并举转变.在深入推进农村劳动生产的同时,大力开展”社区建设运动”,
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从生活方式推广,自豪感培养等方面人手,改善村民之间,邻里之间,村民和村委会之间的关系,
建立生活富裕,活动丰富,关系和谐的社会主义新农村的新社区.二是要从开展生产服务向开展
生产服务和生活服务并举转变.要积极在农村社区内开展公共便民服务,如养老服务,村民活动
室,农村卫生服务站等,有效引导社会力量发展农村商业,如超市,小卖部等零售网点,逐步构建
社会主义新农村的宜居环境.三是努力发展乡村政治文明.进一步规范农村基层民主选举制
度,民主决策制度,民主管理制度和民主监督制度,结合贯彻《村民委员会组织法》进行执法检
查,不断增强村民的民主意识,保障村民参与权利,拓展参与渠道,帮助村民学会民主管理,从而
推动基层民主发展和建设.口
(本文参与撰稿者:张同林,陈群民,钱洁)
注释:
①郊区统计口径为闵行区,宝山区,嘉定区,浦东新区(含原南汇),金山区,松江区,青浦区,奉贤区和崇明
县.
(关于完善,改革上海郊区镇保机制的调研,复旦大学就业与社会保障研究中心. AreportonruralsocialissuesinthesuburbsofShanghai ZhangWenming
Abstract:TheresearchofruralareasinShanghaisuburbshasshownthatturnIs ociaIdevelop-
mentpresentsthefourmajorsocialproblems:agingpopulation,thegrowingf oreignpopulation,inade—
quatesocialsecurity,theweakeningofroleofgrassrootsorganizationsinrural affairs.InthefaceofSO—
cialissuesinsuburbanandruralareas,Shanghaishouldstartfromrequirement sofbuildingtheinter-
nationalmetropolis,puttingfootinthefutureobjectivesofruraldevelopmenti nShanghaisuburbs,pro—motetheurbanizationofoutskirtsinareasonableandorderlymannerintermso fhome—?basedcareserv?-
ices,immigrantpopulationmanagement,agn’culturem odernization,andso cialsecurity,etc.
Keywords:ruralareasofShanghai,suburbsurbanization,socialproblems .--——
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