中国与新加坡养老保险制度的分析

中国与新加坡养老保险制度的分析

中国与新加坡养老保险制度的分析

[摘要] 组织管理效率的高低与组织治理结构有着密切的关联,制度不同,组织管理的治理结构也就不同,管理效率也就产生差异。本文从组织管理治理结构的角度分别对新加坡公积金养老保险制度和中国养老保险制度

的组织管理效率进行了分析,在此基础上对新加坡公积金养老保险制度的组织管理的借鉴意义以及完善中国养老保障制度的组织管理的治理结构

提出了建议。

一、研究背景和研究回顾

新加坡公积金制度是政府立法强制个人储蓄、采取完全积累模式和

集中管理模式的社会保障制度。也就是说,新加坡建立的是以个人账户为标志,强制储蓄的保障模式。该制度不但解决了新加坡的养老难题,而且

对新加坡的社会经济稳定发展提供了重要的保证,现在一般被认为是东亚乃至世界范围内养老保险制度成功运行的典范。对新加坡公积金制度的

研究,从现有的文献来看,主要集中在公积金制度的基本内容、基本功

能、筹资模式、管理方式等方面,稍为深入的研究涉及到对这种制度安排、政府干预以及效率的分析。但对新加坡公积金这种养老保险制度的

组织管理的治理结构及其管理绩效的分析的文献却相对稀少,不能不说是

理论研究的一大缺憾。分析新加坡公积金制度的组织治理结构及其绩效,透视这种管理组织结构安排的制度背景,这是值得认真关注的问题。对完善中国养老保险制度的组织治理结构蕴藏着重要的意义。

1997年中国正式确立”社会统筹与个人账户相结合”的新型社会养老保险制度。对这一新型养老保险制度不论在理论上和政策上如何界定或者争论,但在实践过程中,政策的执行者实际上是默许了现收现付统筹账户基金应负担”转制成本”的职责,由此导致了统筹账户对个人账户的透支。因此,这种模式被一些学者称为”统账结合、混账管理、空账运行”的模式。个人账户空账运行带来许多问题,对中国的养老社会保险制度构成了极大的潜在威胁。对于个人账户”空账”问题,理论界提出了经过把”统筹账户”与”个人账户”分账管理的方式来解决问题的管理思路。从当前把握的材料来看,研究中国养老社会保险制度的管理问题,早期文献主要集中在对养老社会保险制度存在的保障覆盖面窄、基金来源相对不足、企业负担比较重、保障功能相对低下等方面问题展开讨论。现在,由于养老保险分账管理已经提到日程上来,因此对养老保险个人账户实账化管理问题的研究逐渐成为理论界和实践部门研究的热点问题。从已有的研究文献来看,研究的侧重点也主要集中于如何去做实个人账户、个人账户基金如同管理和运营、个人账户基金的投资策略以及保值增值等问题。对于组织管理模式和监管模式,在当前已有的少量研究文献

中也充满着不同的看法。有学者提出能够设计基于市场化调节的组织管

理模式和监管模式圆;也有的学者从非营利组织的角度提出了要建立一套与企业法人治理结构相对应的”非营利法人治理”结构的设想。上述这

些研究成果大多从组织体系的外部找出了养老保险管理面临的新情况、

个人账户基金运行的主要问题和原因,据此提出了一些合理的政策建议。可是,对养老保险制度运行的组织管理方式和管理绩效的分析和研究方面存在一些不足。首先,一个组织体系运行效率的高低,不但取决于外部条

件的影响,也取决于组织内部协调机制的影响。对于一个制度运行效率的理解,仅仅分析外部因素而忽视对组织系统内部的分析是难以全面客观看到整个组织系统的运行效率的。其次,笔者认为,养老社会保险管理面临

许多问题,根源之一是没有系统地理解治理结构与组织的关系。中国的养老社会保险的管理仍处于组织治理结构的无序状态,没有充分运用组织的系统协同能力,其典型特征是部门设置随意,职能边界不清,业务流程不畅,责权关系重迭,缺乏部门之间的系统协调。在这种组织治理结构状态下难以达到理想的组织目标。第三,中国养老社会保险的管理组织大多数不是战略导向型的结构。由于组织管理的理念淡漠,不能按照有效性整体实施架构,形成基于战略的组织治理结构,因而也就无法按照战略目标和未来

发展方向形成稳定的核心业务和有效的管理模式。特别重要的是,环境一旦发生变化,缺乏内在自我变革能力的组织治理结构无法适时进行调整与变革,只能以不变应万变,最终导致整个组织管理的低效甚至失效。

实现统筹账户基金与个人账户基金分开管理,个人账户实账化运营的管理方式,必将对原有养老社会保险管理体制和组织管理方式产生巨大的影响。如何适应这一变革来调整组织管理方式,最终以比较小的社会成原来达到社会福利最大化的组织目标,这是一个值得及时关注的重要问题。正是基于这种认识,本文拟从组织管理的角度对新加坡公积金制度与中国的养老保险制度的组织治理结构在理论上尝试作一分析。

二、新加坡公积金制度的组织治理结构及其绩效分析

新加坡公积金制度的高效运行是在法律的规制下进行的,公积金制度运作的法律依据是1953年经过的”公积金法令”。同期成立的新加坡中央公积金局是公积金制度的管理机构,它是隶属于劳工部的一个具有独立的、具有半官方性质的管理机构。中央公积金局只是一个行政机构,负责公积金的行政管理,公积金的具体运营是由新加坡政府投资公司投资运营。公积金局的组织治理结构如下图1—1所示: