事业单位绩效管理制度改革上

事业单位绩效管理制度改革（上）
李克实中国人才研究会副会长
二0一四年九月
学员们好，今天借这个机会我们来交流一下，我国事业单位绩效管理制度改革的一些问题。

我想讲六个方面的问题，第一个问题说一下我们事业单位为什么要改革，如果不改革，我们继续这么运行如果没什么大问题的话，就不用改革。

改革还是有一些问题，有一些障碍。

那么什么问题，什么障碍，我们一要改什么，这是第一个。

第二个是关于事业单位法人治理问题，党中央国务院已经提出很多年了，这个讲话是什么样的改革趋势，我们怎么样来看这个问题。

第三个就是事业单位用人制度改革，怎么能够用好，发挥我们事业单位员工的效能，使大家的贡献度达到最大，这是用人制度改革。

第四个就是事业单位绩效考核改革，考核现在都在做，普及面应该非常宽了。

我们调查显示，基本上是普及到底了，就是所有事业单位都能做到。

但是效果怎么样，那是另外一回事。

第五就是大家比较关心的，绩效分配的问题。

最后说一下事业单位相关的其他改革。

我讲的内容主要是人事制度改革这方面，其他的改革还有一些相关的，这个也是同步进行。

一、事业单位改革基本问题
（一）事业单位基本定义
第一个我们来分析一下事业单位改革的基本问题，首先我们给事业单位一个定义，我和国外交流的时候，每次都要用很长的一个时间来解释什么叫事业单位。

那么国外不是这么划分，这个也算是中国特色。

事业单位按照我们的解释，大概是这样，就是国家为了社会公益目的，不以盈利为什么，由国家机关举办，或者是其他组织利用国有资产举办。

使用国家事业编制，按照国家事业单位人事管理条例进行管理。

那么从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

那么这段话里面，我想有那么几个关健词，一个就是不以盈利为目的，事业单位不是挣钱的，是花钱的，把事办好，我想这是一个。

那么就是说你收费要挣钱，也是一种调节，不是为了募利，那么我想这是一点。

第二我们现在讲的事业单位定义，都是国有的，公有的。

那么随着社会发展还会有一些民营的，非国有的。

但是总体来看，不光是中国，世界上各个国家这部分，即便是民营也是受国有资产资助，投资。

那么因为这一块，很难从社会上去盈利，所以说这个定义基本上都是国有资产。

第三个就是事业编制，这是按照我们规定的一个
编制控制，那么这个事业编制，目前我们讲事业，还是围绕这个，编外的可能是将来逐步扩大公共服务。

未必还是称那些是单位，你是什么还是什么。

这个不是一个单位了，我们讲事业编制还是指国有的这一块。

第四个就是在人事上是按照，我们新近出台的《国家事业单位人事管理条例》去进行管理。

那么我们基本上这个条例覆盖的范围，那么不是这个范围的，不是由这个条例控制。

最后一个关健词就是社会服务组织，它不是行政组织，它提供的是一种公共服务。

这是我想关于事业单位的定义，我们现在有这么一个解释。

（二）事业单位改革基本问题
按照这个定义解释，我们来看我们事业单位什么基本问题，为什么要改革。

在零四、零五年前后，我们讨论这个话题的时候，有很多这类的意见，认识。

就是说事业单位改革，主要就是要解决两件事。

一是钱从哪来，二是人往哪去，说这两个问题解决了，事业单位的问题就解决了。

这个说的太简单了，随着社会发展和当初的情况又不一样了，和改革开放初期的情况又不一样了。

1、人数质量结构
那么改革开放初期的时候，我们当时面临的状况就是国家没有钱。

财政捉襟见肘，很穷。

那么确实是一个钱从哪来，没钱这是一个当时困惑我们非常大的原因。

还有一个就是人多，钱少人也少一点，我负担就轻松一点。

所以说当时有一个想法，改革很多的指导思想就是省钱，怎么少给事业单位花点钱。

第二个就是裁员，说企业裁了，公务员裁了，事业单位轮也应该轮上了，也该裁点了。

所以三千万人，按照实际上在我们所讲的事业单位服务范围当中，如果没有编制的，从事我们这类工作的人全算上的话，我们恐怕不止三千万，大概四千万都打不住，总的接近五千万。

我们有一个抽样调查，大概是四千二百万。

那么说人太多，我们做一个分析。

我想一个就是说我们讲人数问题，人数问题是不是影响我们事业单位发展的核心的问题。

那么我们把事业单位和国外做一个比较，就是我们事业单位相当于它的公共服务部门，就是非政府之外的公共服务部门。

那么人家不那么切割，但是我们做这么一个比较，我们知道我们三千万的划分里面，有两千万从事教育和卫生的。

讲大数，编制内的大概有两千万人。

但是我们国家的就业人数是多少呢？就业人数是按照我们统计局的数据是7.4亿，劳动力人口是7.6，那么差一点算是统计事业。

那么我们说7.4亿，和两千万是什么比例？那很小了，这个大概是3%左右。

但是我们看一下发达国家，它讲事业单位跟我们对不上口，那么咱们就讲从事教育和卫生这两大行业的。

那么这个数据，国际统计数据里也有的，基本上占它的劳动就业人口的12%-20%，我们只有3%啊。

我举个例子，比如荷兰，荷兰从事教育和卫生这两个行业的，它没一百个就业人员当
中就有21个是从事这两个行业的。

那么也就是说21%这个比例是相当高的，当其他国家就没那么高了。

像德国、法国大概是12%-15%这个样子。

我们横着看一些其他的国家，比较低的基本上应该经济发展还可以的这些国家，也都超过10%。

那么有没有比我们还要低的，我们知道的就是非洲有一些地方，还不是整个非洲。

非洲的部分国家和地区，那么比例可能比我们还低。

所以说我们已经是排在尾巴上了，那么从这个概念来讲，我们事业单位全算上，我们就是三千万，有一些是不算公共服务部门的。

那么不管你怎么算，从总人数上差别很大。

或者说我们都是国家财政来供养，这个比例很高。

即便按这个比例来说，比如说德国，德国它是财政供养人数，一个概念就是说它只占它公共服务部门的48%，不到一半。

即便是这样，它还是6%，所以说这个比例也比我们高得多。

如果按6%计算，我们大概应该是五千万左右。

所以说这个也得不出这个数来，那么我们也是比例不。

当然还有一个说我们这些非国有投资的，那个可以忽略不计，因为太少了就一点点。

现在还有一些民营的事业单位，比如说私人诊所这些东西，但是它就业比例很少，发挥的作用也非常小。

可以说在我们大盘子当中，这点东西没什么大影响，基本上都是国有的，都是共有的。

还有一个从欧洲的经验看，即便是民营的，政府也是要资助的。

防止它暴利，那么它要给它一个基本成本，那么这个就是开商店也好，开小铺也好，那么你要获利。

你这个获利就是我要给你留出一个获利空间出来。

就防止你去搞假药，在这个里头去挣病人的钱，挣学生的钱。

所以说它也是一种辅助政策。

但是归根到底还是财政花的钱，那么大头还是财政的。

所以说这么比起来的话，我们说人数多了。

如果说我们按照一般发达国家的比例来计算。

如果是按照12%来计算，那么7.4亿的12%是多少？那是八千万。

所以说我们在讨论这个问题的时候，事业单位要精简人数这个根本就站不住脚。

那么还有一个从行业发展来看，我们这个最大的事业单位属于第三产业部门的。

那么一产是农业，二产是工业，三产就是四个部类了。

那么这个四个部类第一个是二次分配的商业企业，第二部类就是公共资源管理。

第三就是科教文卫，第四是政府军队和警察。

那么我们看三产的四个部类当中，第二第三两个部类，相当于我们说的事业单位。

那么整个占就业比重的话，这个也是大家都认可的，这个是表示了一个国家的文明程度。

那么这个比例越高，你的文明程度就越高。

也就是随着我们的国家发展，我们未来三产的比例会越来越高。

改革开放之前的三产比例大概只有10%，后来逐步的提高，现在有40%几。

那么美国，欧洲那些发达的国家是70%，甚至更高。

所以说按照这个发展趋势，我们说我们的
教育会不会萎缩？医疗要萎缩？人事要减少？不太可能，现在我们医疗网点和学校教育还不够呢。

你还在减少，估计减少了就更不行了。

所以说人数问题应该不是我们改革的目标，我们不是为了简单的裁员。

但是说我们人的结构，素质，这个问题是存在的。

有些单位的人就是没事干，有些有任务的人又不够。

那么国家又控制编制。

所以说有人数质量的问题，因为这个是影响我们生产力，这个问题是有的。

但是总人数，不是那么简单的，说事业单位改革就要裁员，我想这是要有清醒的认识。

2、财政负担问题
第二个就是财政负担问题，我们现在不比当时了，初期的时候我们真是穷的叮当响。

现在的话，你说中国穷，中国政府穷，谁信呢？那么我们现在已经是非常的强，但是有一个问题没解决好，就是我们财政这些钱，应该花在哪，应该怎么花，我们到现在也没有解决得很好。

那么有很多我觉得非常盲目，包括很多投资都盲目。

我们现在宣传一些低碳，节能，出门关等拔插销等很多的要求。

这个能省吗？能省，那省多少？大概省的所有的，赶不上一个投资错误。

那个不得了，一下子几十个亿就打水漂了。

就是钱到底要花在哪里，政府的钱应该怎么花，再有一个就是如何花这些钱。

我们觉得花钱的监督，花钱的方法，投资的方法，论证的方法都存在很严重的问题，也就是浪费很大。

曾经我参加过一个行政学会组织的国际的行政管理的交流，其中有一个发言，我就非常感兴趣，是财政有效率。

那么这个有效率我印象是德国人做的，德国人就把自己排在最高。

那么香港是排在当时的十几名，日本是八，我记得有这么几个数。

中国是五十四，五十四就是在全世界两百多个国家和地区排名的话，应该算靠前的了。

那么现在的话，谁在搞这个研究，统计我们现在是排在哪我不清楚，但是我估计进步不大。

也就是说排名还是比较差的，这是一个。

再有一个是有效率是多少，它有一个数字。

那么当时的话，中国的数字是空缺，就说中国的很多数据不公开，他们没办法计算。

因为大部分国家和地区的数字都是公开的，那么当时德国说它是第一，最高的是多少？财政有效率，大概是百分之五十几，不到六十。

我记得美国是百分之五十二，像越南这些国家都是不超过30%的。

那么后来有一个学者，他好像做了这种研究，他说我们是17%，我不知道这个数准不准。

如果是这样的话，那我们实在是有钱不知道怎么花，那么花也不知道该怎么用，造成浪费很大。

那么也就是说我们现在如果说把财政投资体制解决了，我们好像应该不存在说我们现在事业单位发展没钱，现在是个好时机。

你该投资投资，该花钱花钱，但是得花到正地方，不要浪费。

那么这也是一个机制问题。

3、社会需求问题
那么我们现在还有两个问题，一个是社会需求问题。

从改革开放到现在，我们高效能增加了多少？我们医院增加了多少？我们教学师资力量和医疗人员我们增加了多少？那是不可同而语了，那是发展非常快了。

但是社会需求也是在扩大，社会的要求水平也在扩大。

像改革开放前那种赤脚医生给你看病，你能满意吗？你不能满意，你要求也提高了。

要求要有好的医疗环境，条件，不排队，医生能够认真负责，有病能看准，不要动不动就说是癌，最后又说不是。

也是和三四十年前的社会不是一个概念了，还有一些也在不断的提高。

我举一个例子讲，曾经我和一些医院的院长也讨论过这些问题，大部分的国家，包括不发达国家，发展中国家，它也是一种习惯，就是这么延续下来的。

因为它医疗卫生这一块是从教会延续发展过来的，所以它有一个就是你在住院的时候，你所发生的费用，都是由医院，如果是公费的话就是由政府来承担。

也就是说你在医院住院的时候，你吃的饭，那是治疗的一部分。

你有营养，比如说一些结核病，肝病，很多就是因为营养不良造成的。

那么这样的话，它可能要给你补充营养。

还有一些要限制，你要是糖尿病的话，你猛吃猛喝的没法治。

所以说它是把营养，吃饭是按照它的医疗环节来设置的。

那么它是不要钱的，是免费的。

那么我们恐怕现在最好的医院吃饭也不免费吧。

我有一次去看一个病号，他住在一个六个人的大房间里，旁边有一个农村来的住院的，正好我赶上他们吃饭，有的就是医院里的饭拿碗去打的，有的家里人给送饭。

那么他怎么开饭呢？在我背后我就听当啷当啷响，我回头一看，把那个特别干的，也不知道多少天的馒头，一块一块的掰到盆里，拿开水给泡上，之后有一个塑料袋里面是自己家腌萝卜，手指头掐起来一块来，那就是他的饭。

后来我就问他，我说你是病人你吃这东西能行吗？有营养吗？他叹口气说没办法，为我这个病，家里头能卖的，能借的，能想的办法都想了，我能省就省一点吧。

后来我去看那个病号，就把他的饭票给他，说你别这样，不差你这一口，你用我的饭票去打点饭吃。

他还不要，后来别的病友都劝他，就接受了。

我回来以后，后来见到院长，我就跟他讲，我说我们能不能将来社保也搞成这个负担。

他说这不是钱的事，他说恐怕是一个体制问题。

那么我想这就是说能够使大家得到更好的治疗环境，我们的标准要一直提高和变化，这个是不一样的。

所以说社会需求这个问题确实有。

像我们讲描述共产主义，就是随着社会发展不断的满足人民群众物质，文化等的需求。

那么我们社会主义不是也是这样嘛，这个也是形成了供需矛盾。

4、管理效率问题
再有一个就是管理效率问题，我觉得很大的问题是管理效率问题。

就是我们这些人，本来人就不多，我们的医生很类，很辛苦，不能说人家不敬业。

特别是儿科医生，非常累。

产科的，儿科的这些非常累。

那么怎么能够发挥它的最大效能，本来人就少，还有一些不干活的，还有一些不想干的，没有积极性的。

那么这个就是说怎么去充分发挥仅有的这些资源，我想在投资不变，就是说财政还是那么多，人数不变，社会需求不变，假定都是常数一。

那么我能够提高服务就是提高管理效率，所以说事业单位改革，说半天，我们现在眼前能够做的，就是从人事管理的角度，就是说如何去提高管理效率。

那么提高管理效率一个本质的问题是什么？那就是提高人的积极性。

使人力资源的效能最大化，能够挖掘潜力，创造更好的服务。

所以我想这是一个非常关键的问题，那么我们怎么去改？也不能一刀切，因为不同的职业单位不一样，它的管理方法也不一样。

（三）事业单位分类改革
那么按照中央五号文，基本上改革分类的想法，是这样的。

一部分要独立出来，不再作为事业单位管理，当然也是逐步的，就是逐步剥离出来的事业单位。

那么这个有两类，一类就是说承担行政职能的，回公务员制度，按照《公务员法》进行管理。

将来我们说事业单位，不要说不清楚，我们现在事业单位是机关、企业、事业都有。

那么一个办法下去了以后，它缺乏针对性。

所以说我们这个要剥离出来。

第二个就是从事生产经营活动的，它就是企业，那就纳入企业管理，按照企业的有关法规执行，也不要再叫事业单位了。

反而你说事业单位是限制它的发展，那么现在有一些事业单位的领导，他也是想不开这个事。

你既然有资源，那你要是事业单位的话，就要控制。

包括你的收入，就要控制。

但是企业的话，水涨船高，你的幅度可以大一点。

在机关里边，我讲发财是不可能的，但是事业单位发财也比较困难，除非是诺奖的得主，你挣一笔大钱，再没有更好的发财机会。

但是企业就不好讲，你企业经营好的话，可能会得到比较高的收入。

特别是将来的民族企业就更没有限制。

所以说如果要讲利润的话，那么作为一个企业的体制，要比事业的体制健康得多，你发展的要好得多。

你按照事业体制发展企业什么事都做不大，做不好。

它不是一种管理模式，所以说这些要纳入企业。

我们说将来事业单位都有谁，没这两户了，取消户头了，这个是逐步剥离。

现在我们逐步的，就不是说今天，明天，可能要很多年。

但是方向就是这样。

那么剩下的就是保留事业单位，保留事业单位里面我们讲从事公益服务事业单位。

这个就比较清楚了，对它的判断点就是从事公益服务。

就很清楚，那么你搞行政的，你搞经营的，这个都不在企业内。

这里头又分两种管理模式，一种就是一类事业单位，这个在国外就加公
共部门。

那么在很多国家，和公务员管理是不分的。

像在德国，工资表都是一个工资表，医生，教师，这个就是公立的，都是一个工资表，和公务员拿一样的钱。

这个也是你提供了一种公共服务。

那么尖端科研是另外，这个就是说它主要是一些医疗网点，普通的国民教育，是这一部分人，我们是叫它公益一类。

这个就是将来要行业化管理。

行业化管理那就是说你是这个行业，按行业办。

那么行业协会，行业学会这个要脱离，不是在政府直接管理，政府是对你进行监督。

那么这个就是走向行业化管理。

还有第二类的就是高效啊，综合性医院，这些就是叫它事业也可以。

在国外这一块就是企业，我们就是说现在叫企业化管理。

像现在清华北大，人大这些学校，按照现在我们出台的事业管理单位去管，那早都活不下去了。

它现在实际上是两张皮，它相当成分就是企业化管理，但是就是说你事业单位规定，我执行。

另外我还有一些活的部分，但是我们从管理模式来讲，它就是企业化管理。

那么逐步的话，这个就要比照一些国际上，它恐怕也是要走向企业。

那么剩下的这一部分，当然这一块也是大头，我们现在说估计有三千万这个工业一类的占多少，应该是能够百分之六七十的样子。

所以说有一次讲，说保留三分之一，这个帐，我就不知道怎么算的，保留的还是大头。

而且这个大头还要扩张，我们比照德法他们的比例的话，我想这个就是将来我们公益一类事业单位的人数，包括在这个行业工作，将来编制慢慢淡化。

就是取消这种身份差别，应该说是在四五千万，这个是很合理的。

但是不是现在这种结果，现在这种结果不行，这是我想分类改革。

（四）事业单位绩效管理改革目标
那么最后我们改革要改成什么样，我想叫做两个满意，四个更加。

两个满意是建立充满活力的，符合事业单位特点的绩效管理制度。

充分调动事业单位人员的积极性，使事业单位生产力最大化。

使社会对公共服务的需求，服务对象满意，就是我们病人满意，学生家长满意。

我觉得矛盾最大的是学生家长跟学校之间，不断的满足事业发展需求。

使广大的教师，医生等事业单位工作人员满意，这两个满意就是说我服务对象患者要满意，那么从事服务的这些人员也要满意。

有一次我们在讨论的时候就说到医德医风问题，我们有一位院长就非常的不满。

说你们动不动就把这个归咎于我们医院的医风问题。

我就不能够接受这种说法，搞得我们现在是患者不满意，医护人员也不满意，管理部门也不满意。

旁边有人说笑，说你猪八戒照镜子，两面不是人，你是三面不是人。

说他这院长没法干，说要改革，首先政府管理要正视现实，正视矛盾。

不能逼我们院长，你要有一条路子出来，我们怎么办。

也是非常的困惑，所以说我
们五号文的精神，我理解就是说我们改革的结果，就要让事业单位能够发展事业，要使广大的教师、医生满意。

当然了我们最终也是要满足社会对公共服务的需求，让所有的服务对象都满意。

我想这是第一个改革要做到的。

说改革以后大家不满意，那么我可以断定这个改革是失败的。

那么不管你用什么方法，最后这两个满意实现了，我觉得这个改革是有成效的。

这个也可以作为一种尺度去衡量，我想不会错的。

原来还有第三个满意，说是让主管机关满意，我想这个就可以不提了。

主管机关满意不满意是次要的，关键是服务对象和工作人员满意，事业单位满意，广大群众满意，这是两个满意，这就是我们改革目标。

再有就是发展的看还有四个更加，就是更强的公共服务意识和能力水平，更大的范围，更多的内容和更加优质高效的服务。

所以这个是发展的，如果说我们有一个好的管理体制，我想它必然是发展的，那么它不发展，它就不能够实现两个满意，这也是一个相辅相成的关系。

它要能够实现两个满意，它一定是有体现四个更加的道路，我想这是改革的基本问题，我们要解决什么问题。

二、事业法人治理结构改革
那么怎么去解决，我想下面主要是四件事情。

第一件事情就是法人治理结构的改革，这是动的一个大手术，这是很艰难的事情。

我们现在看，我们国家的事业单位有三个特点，叫做政府举办，政府投资，政府管理。

那么国外同类的组织，就是对着我们我们事业单位来说，它不叫事业，那么它是分成两类，一种叫非政府组织，就是NGO，我们对口的有一些事业单位是算这一类的。

还有一个叫非营利组织，叫NPO。

就是不是挣钱的，这个是是对应我们基本上是一类的。

那么剩下都是企业，所以说政府和企业之间，那么第三类组织就是这两种，叫做非政府和非盈利。

那么我们这个事业单位对应这两种，我这非盈利可以，但是它不是非政府。

都是政府举办，政府投资，而且最要命的就是说举办投资就算了，你还要管理。

这个管的话，就把它管死了。

所以说我们应该讲这个法人治理结构，这个也是党中央国务院提出的战略，怎么去实现。

我们有一些探讨，有一些建议，比如说事业单位将来可以成立事业理事会，董事会，像这样的组织。

这种组织不是隶属于政府的，它就是独立社会组织。

但是它需要政府投资，那么按照投资额来讲，那么你的大老板肯定就是董事长，理事长或者理事会主席。

所以说理事会主席可能就是政府派出的代表，现在就是说政策上怎么看这个问题。

那么有一些国家，可以是政府官员兼职的，这个都是可以的。

我们现在下一步可能要逐步脱钩，不允许的。

但是也是政府派出，因为你是投资方的代表。

但是我们现在这种行政，。