村民委员会的性质

村民委员会的性质
村委会的性质
宪法第１１１条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。

”村委会组织法第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

”根据以上规定，村委会的性质是农村基层群众性自治组织。

自治的含义，就是自我管理、自我教育、自我服务。

自治的方式就是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

自治的主体是广大村民，而不是只占村民少数的村委会成员。

因此，村委会这一概念有两层含义：一是指由广大村民组成的自治共同体；一是指由村民选举产生的村委会成员，即主任、副主任和委员。

村委会成员是村民选举出来为村民办事的，是村民自治的具体组织者和执行者。

村民自治的根本途径和形式是村民会议和村民代表会议。

村民透过村民会议和村民代表会议行使当家作主的权利。

涉及全村村民切身利益的事，都务必由村民会议或村民代表会议按照少数服从多数的原则讨论决定，决不能由村委会成员几个人决定。

总之，村民是自治的主人，是自治权利的享有者。

真正由村民当家作主，是发展农村基层直接民主的本质和核心。

为什么要把村委会规定为基层群众性自治组织呢？主
要有两点思考：
第一点思考是，有利于社会主义民主政治建设。

我国是个封建统治时间很长的国家，缺乏民主传统，群众的民主意识比较淡漠，很多人都不明白民主是何物，因此，要在我国建立现代社会主义民主政治，务必首先从基层做起，让群众先学会自我管理自我身边的事务，逐渐培养民主意识，提高管理潜力。

因此，把村委会规定为基层群众性自治组织，决不是一两个人的偏好，也不是几个人的灵机一动，而是我们党经过深思熟虑的、事关我国社会主义民主政治建设的战略决策。

在立法过程中有许多同志不赞成将村委会作为基层群众性自治组织，认为我国的基层群众，个性是农村基层群众还没有自治意识和自治潜力，还不具备实行自治的条件。

这种认识是十分错误的，他不仅仅低估了群众，而且缺乏长远的眼光。

实践证明，一个村，群众长期生活在一齐，相互间都比较了解，群众对本村的事务也都比较熟悉，明白要办什么，不要办什么，就应先办什么，不就应先办什么，也明白就应怎样办，只要放手让他们自我去办，都能办得很好。

而且，群众也只有透过亲身的民主实践，才能逐步养成民主习惯，增强民主意识，提高管理潜力。

从来就没有什么先知先觉，唯有实践，才是走向民主的最好途径。

透过村民自治，群众把一个村的事情管理好了，逐渐就会管理
好一个乡镇、一个县的事情，直到学会管理好一个省、
一个市，乃至整个国家。

因此，实行基层群众自治，是建设有中国特色的社会主义民主政治的一项具有长远战略好处的、务必坚持不懈地努力做好的基础性工作，我们决不能目光短浅。

彭真同志说：“办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的好处。

”真正把村民自治搞好，可能是我国继武装夺取政权、经济体制改革之后，在政治体制改革、发展社会主义民主政治方面的第三次农村包围城市。

第二点思考是，有利于基层建设。

实践证明，一个村的事务，由群众自我动手，自我办理，往往能够办得很好，而且还花钱少，见效快，民气顺。

如果由政府来办，或者由政府自上而下地命令群众去办，则往往办不好，不仅仅可能花钱多、见效慢，还可能闹得民怨沸腾，吃力不讨好。

因此，实行基层群众自治，基层的事务，由基层群众自我管理，有利于调动基层群众的用心性，促进基层建设和基层各项事业的发展。

村委会与国家政权机关虽然都属于社会组织，但性质不一样。

广义的社会组织包括国家政权组织和非国家政权组织。

国家政权以一系列具有不一样作用的国家机关的形式出现，如权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关等，它以暴力为后盾，对社会实行系统的控制和管理，其
内部具有严格的组织关系。

非国家政权组织是指国家政权以外的其他各种社会组织，如政党、工青妇等社会团体、企业事业单位、基层群众自治组织等。

一般而言，非国家政权组织是一种自愿的组合，为必须的目的而建立，在社会生活的某方面或某一领域发挥作用。

村委会就是在基层社会生活中发挥自治作用的一种非国家政权的组织形式，它与政权机关的区别是：①政权机关所透过的法律、法规、规章、指示、命令、决议、决定、行政措施等，都具有国家强制力，对拒不服从者能够强制其服从；而村委会所透过的决议、决定、自治章程和村规民约等，都不具有国家强制力，对拒不服从者不能强制其服从，而只能靠说服、动员、教育、舆论压力等方式加以贯彻落实。

②政权机关自上而下有一套严密的组织系统，村委会没有自我的上下组织系统。

③政权机关全面管理本辖区内的政治、经济、文化、社会事务等方面的工作，村委会只管理本村群众自我的事情。

村委会作为基层群众性自治组织，与其他非国家政权组织又有着明显的区别：①村委会是按照居住区域而建立起来的，具有明显的区域特点；而其他非国家政权组织则不是按居住区域组织起来的，不具有区域性的特点。

②其他非政权组织的成员一般能够根据自我的意愿决定加入或退出该组织，也能够根据自我的意愿决定享受或放下在该组织中的权利，决定履行或不履行对该组织所承担的义务；而村民是其
居住地的村委会的当然一员，不因自我的意愿而改变，村民能够放下行使自我的权利，但不能放下履行其应尽的义务。

村委会作为基层群众自治组织又与民族区域自治地方不一样，其主要区别是：①民族区域自治，是指按照宪法和民族区域自治法的规定，在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。

它是我国解决民族问题的一项基本政策，是一项民族民主制度。

基层群众自治是指在农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自我管理自我的基层事务，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度。

②民族区域自治只是在少数民族聚居的地区实行，我国的民族自治地方有自治区、自治州、自治县三级。

而基层群众自治则在全国农村普遍实行，只有村委会一级。

③民族自治地方设立的自治机关，即人民代表大会和人民政府，是国家的地方政权机关，除依法行使地方国家政权机关的职权外，还依法行使自治权，自主地管理本地区的政治、经济、文化等建设事业。

而作为基层群众自治组织的村委会，虽然法律也明确规定了它们的自治权限，但它们不是一级国家政权机关。

综上所述，村委会在性质上既不一样于国家政权机关，也不一样于其他的非国家政权组织，同时，也不一样于民族自治地方，而是我国农村基层群众按照居住区域组织起来的一种社会群众性自治组织，是我国基层群众实行基层民主自治的一
种法定形式。

由于村委会是基层群众性自治组织，不是政权组织，因此，乡镇政府与村委会的关系就不能是领导与被领导的关系，而只能是“指导——协助”的关系。

因为如果是领导关系，乡镇政府就能够任命和撤换村委会干部、命令村委会做这做那，村民自治就无从谈起。

在立法过程中，有许多同志主张将乡镇政府与村委会的关系规定为领导关系。

认为此刻乡镇干部少、任务重，很多工作都得透过村委会才能得以落实，不规定领导关系，乡镇政府没有了村委会这个“腿”，工作就很难开展。

应当说，这种忧虑是不无道理的，个性是有些乡镇管辖的范围比较大，管理上确实存在着许多困难。

但解决这些问题决不能以牺牲群众自治为代价。

解决的途径，一是要确实充实乡镇政府的干部队伍；二是要把一些规模偏大的行政区划适当划小；三是要加强乡镇干部的培训，改变一些乡镇基层干部存在的机关化、官僚化的现象，改变办事方法，提高办事效率。

基层，故名思义，就是最低的一层。

乡镇作为基层政府，就是各级政府的最低一级，下面没有也不应当再有什么“腿”。

乡镇政府的主要任务，就是把各项具体行政工作直接地落实到千家万户，这与中央和省、自治区、直辖市不一样。

中央和省、自治区、直辖市政府的主要任务是制定政策，因此，其工作方法主要是搞调查、发文件、下指示，然后透过乡镇政府（还有市县
政府）的工作具体落实到千家万户。

但我们此刻很多乡镇干部都不习惯于具体办理各项行政事务，而习惯于坐在屋里发文件、打电话、下指示，让村委会去办理各项行政事务，机关化、官僚化现象十分严重，这与基层干部这一性质是极其不相称的。

这种状况务必尽快改变。

在此基础上，村委会也要透过宣传政府的各项规定，说服、动员群众自觉地履行各项应尽的义务等办法，来协助乡镇政府的工作。

（二）村委会的任务
宪法规定，村民委员会的任务是：“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出推荐。

”村委会组织法除了重申宪法的以上规定外，又作了一些补充规定。

归纳起来有以下１０项：
1、办理本村的公共事务和公益事业
公共事务是指与本村全体群众生产和生活直接相关的事务；公益事业是指本村的公共福利事业。

二者有区别，但又不可截然分开，它们都与本村群众的切身利益相关，需要动员全体群众来共同办理。

办理公共事务和公益事业，应从实际出发，实事求是，量力而行，根据群众的需要和可能，有多少钱办多少事，不能追求形式，不能急于求成。

2、调解民间纠纷
民间纠纷，是指村民之间有关人身、财产权益方面的纠
纷和其他日常生活中发生的纠纷。

主要包括婚姻、家庭、债务、宅基地、林权地界、水源、收养、赡养、继承、赔偿、分家析产等方面的纠纷和因轻微的侵占、伤害、打架斗殴、小偷小摸、欺诈、侵害名誉、轻微虐待等轻微违法行为而引起的纠纷。

调解民间纠纷，主要由村委会下设的人民调解委员会来担任。

人民调解委员会的组织和活动原则等，由１９８９年６月１７日国务院透过颁布的《人民调解委员会组织条例》规定，主要资料有：
（１）人民调解委员会的调解工作应当遵守以下原则：（１）依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会公德进行调解；（２）在双方当事人自愿平等的基础上进行调解；（３）尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。

（２）人民调解委员会调解纠纷，应当查明事实，分清是非，在此基础上进行说理、疏导，以消除当事人之间的隔阂，达成和解协议。

调解纠纷应当进行登记，制作笔录，根据需要或者当事人的请求，能够制作调解协议书。

调解协议书应当有双方当事人和调解人的签名，并加盖人民调解委员会的印章。

人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。

经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方能够请求基层人民政府处理，也能够向人
民法院起诉。

基层人民政府对于人民调解委员会主持下达成的调解协议，贴合法律、法规、规章和政策的，应当予以支持；违背法律、法规、规章和政策的，应当予以纠正。

人民调解委员会调解民间纠纷，是一种民间调解，不能收调解费。

（３）人民调解委员会能够根据当事人的申请调解纠纷，也能够在发现纠纷后主动进行调解。

人民调解委员会调解纠纷能够由委员一人或数人进行；跨地区、跨单位的纠纷，能够由有关的各方调解组织共同调解。

调解纠纷时，能够邀请有关单位和个人参加，被邀请的单位和个人应当给予支持。

3、协助维护社会治安
维护社会治安是人民政府的职责。

但社会治安与群众紧密相关，村委会作为基层群众性自治组织，也有职责协助政府维护社会治安，具体工作由村委会下设的治安保卫委员会负责。

主要包括以下几项工作：一是宣传和组织群众做好以防盗、防火、防治安灾害事故为中心的安全防范工作；二是协助公安部门组织群众搞好治安联防，维护公共秩序；三是协助公安机关依照法律规定对被管制的、被剥夺政治权利的、监外执行的、假释的、缓刑的人员进行监督管理和教育；四是发现有违反治安管理的案件，及时予以劝阻和制止；五是发现刑事和治安违法案件后，及时向公安机关报告，并协助公安机关保护现场，为侦破案件带给线索，等等。

4、向人民政府反映群众的意见、要求和提出推荐
村委会作为基层群众性自治组织，与群众有着十分广泛而密切的联系，最了解群众的要求和意见，因此，它是人民政府联系群众的桥梁和纽带。

宪法把向人民政府反映群众的意见、要求和提出推荐规定为村委会的一项重要任务，一方面有利于人民政府更好地联系群众，倾听群众的呼声，理解群众的监督；另一方面也是村委会作为基层群众自治组织的天然职责。

因为，向人民政府反映意见、要求和提出推荐，是群众的一项重要的民主权利，村委会作为群众自我的组织，有义务帮忙群众行使好这一权利。

5、支持和组织村民发展经济
以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，是我党在社会主义初级阶段的基本路线。

村委会作为基层群众性自治组织，理所当然也要以经济建设为中心，支持和组织村民努力发展经济。

村委会组织法第４条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产服务和协调工作，促进农村社会主义生产建设和社会主义市场经济的发展。

”“村民委员会应当尊重群众经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障群众经济组织和村民、承包经营户、联产或者合伙的合法的财产权和其他合法的权
利和利益。

”“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民群众所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

”根据这些规定，村委会在支持和组织村民发展经济方面，有以下几项任务：
（１）支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济。

我们是社会主义国家，发展合作经济，走共同富裕的道路，是我们长期不变的方针。

但发展合作经济，不能再搞强迫命令，不能再搞归大堆，而务必在村民自觉自愿的基础上进行。

同时，发展合作经济，也不能搞割资本主义尾巴，不能否认私营、合伙、个体和其他各种经济的发展。

两者要并行不脖，不能以一种否认另一种。

从目前农村合作经济组织的实际状况看，主要有三种形式：第一种是按照一村一社的模式建立起来的、由全体村民参加的区域性合作经济组织，主要有村经济联合社、村群众经济联合公司等，统一管理全村的土地和村办的各种合作经济，包括村办企业、村办各种服务队等。

这种模式所占比例不多，许多地方虽然形式上实行一村一社，但实际上只是一个牌子，与村委会是一班人马。

因此，从长远看，这种模式是否具有必要性值得探讨。

第二种是村没有统一的合作经济组织，即没有区域性合作经济组织，由村委会直接管理全村的土地和各种村办的合作经济。

第三种是部分村民自愿组织起来的各种合作经济，包括村民小组投资兴办的企业等等。

（２）承担本村生产的服务和协调工作。

农村实行家庭承包职责制以后，需要解决产前、产中、产后的各种服务和协调。

村委会作为村民自治组织，理所当然应当承担起这两项工作。

村委会承担本村生产的服务工作，包括以下三个层次：一是村委会要直接过问村民生产的各项服务工作是否得到落实，没有落实的，要组织落实；二是在设有区域性合作经济组织的村，生产服务工作往往由区域性合作经济组织承担，在这种状况下，村委会有权也有职责督促区域性合作经济组织搞好生产服务工作；三是在没有相应的区域性合作经济组织为村民带给生产服务时，村委会应当根据群众意愿和实际需要组织有关服务组织（如各种服务队）为村民带给生产服务或者由村委会直接为村民带给各项生产服务。

村委会承担本村生产的协调工作，包括以下三个层次：一是村委会要制定本村生产的年度和中长远规划，并组织实施；二是要协调本村各经济组织之间的生产活动，包括区域性群众经济组织与其他合作经济组织之间、各村办合作经济组织之间、村办合作经济组织与村民合办的经济组织之间的生产活动；三是要协调合作经济组织与村民之间、村民与村民之间的生产活动。

从资料上讲，要协调各方面的生产用水、用电、场地使用等等。

（３）尊重群众经济组织依法享有经营自主权，保障群
众经济组织和村民（包括承包经营户、联产、合伙等）的合法财产权和其他合法权益。

所有权与经营权相对分离，是经济改革的一项重要成果，实践证明，这是有利于生产力发展的。

农村的各种群众经济组织，都依法享有经营自主权，村委会应当予以尊重，不能随便干预。

对群众经济组织和村民的合法财产权和其他合法权益，不仅仅村委会自我不能随便平调、摊派，要认真兑现合同等等，还要抵制其他各方面的乱摊派，同时，还要制止群众的红眼病和哄抢现象。

（４）维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

家庭承包经营是农村群众经济组织内部的一个经营层次，是中国农民的一个伟大创造，也是十一届三中全会之后在中国农村推行的一项最伟大、影响最深远的改革。

实践证明，实行家庭承包经营，贴合我国国情、民情和广大农民利益，贴合生产关系必须要适应生产力发展要求的规律，也贴合农业生产自身的特点。

这种经营方式，不仅仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，务必长期坚持。

土地管理法和党的十五届三中全会决定，土地承包期再延长３０年不变，这是一项事关农业和农村稳定与发展的重要政策，村委会务必不折不扣地执行。

双层经营体制是在稳定土地承包关系的基础上，为解决一家一户难以解决的产前、产中、产后的一系列困难，根据
实际需要和村民意愿，把家庭分散经营与村民互助合作有机地结合起来的一种经营形式。

双层经营的基础是不改变土地承包关系，在此前提下，村民根据实际需要，按照自愿的原则，能够对产前、前中、产后的某些环节实行合作。

我国沿海有些地方借鉴其他国家“公司＋农户”的做法，构成产供销一条龙、贸工农一体化，让农民作为公司的股东，直接面向市场，使贸易环节、工业环节的利益与农民共享，取到了很好的效果，应当成为今后我国农村发展的方向。

这种作法，对缩小城乡差别，解决长期以来的工农产品价格剪刀差，实现农村现代化，具有十分用心的好处。

但实行双层经营，也务必实事求是，充分尊重农民的意愿，决不能搞强迫命令。

稳定土地承包关系与发展群众经济是否有矛盾？不矛盾。

发展群众经济是我们党和国家的一贯主张，是社会主义优越性之所在，是带领农民走向共同富裕的必由之路。

但发展群众经济不能打农民这几亩承包地的主意，不能再搞归大堆，而应当在为农民带给产前、产中、产后的社会化服务，发展农产品加工、销售、运输、保鲜、带给科技信息服务等二、三产业，发展村办企业和其他合作企业上打主意。

农民这几亩承包地是“铁饭碗”，他们就是出去打工了，回来还是有地种，能进能退，进退有路，这是农民最大的社会保险。

因此，农民即使出去务工，也不能收他的土地，只能引导他按照自愿的原则转包出去，透过这种方式以保证土地不被搁
荒。

至于规模经营，在不具备条件时，不能强行去搞，务必是二、三产业相当发达，多数农民已经向二、三产业转移，有了比较稳定的其它就业机会之后，透过土地转包自然而然地向种田大户或群众经济组织集中，适度的规模经营才会水到渠成地发展起来。

此刻就全国而言，绝大多数地方并不具备这样的条件。

所以在条件不具备的地方不能拔苗助长，强行去搞规模经营。

（４）依法管理本村土地和其他财产。

土地管理法第８条第２款规定：“农民群众所有的土地依法属于村农民群众所有的，由村群众经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村群众所有的，由村内各该农村群众经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民群众所有的，由乡（镇）农村群众经济组织经营、管理。

”根据这一规定，属于全村农民群众所有的土地，建立有区域性村群众经济组织的，由群众经济组织作为发包方，将土地承包给村民经营；没有区域性群众经济组织的，由村委会作为发包方，将土地承包给村民经营。

属于村民小组群众所有的土地，由村民小组作为发包方，将土地承包给村民经营。

本村其他财产，包括动产和不动产，是否由村委会管理，也应按照以上原则决定。

关于土地以及其他村群众财产应由谁管理问题，在立法过程中，有不一样意见。

一种意见认为不应由村委会管理，。