外国食品安全监管机构体系的发展和启示

外国食品安全监管机构体系的发展和启示

□徐楠轩

（中国计量学院法学院，浙江杭州３１００１８）

摘要：通过分析目前外国食品安全监管机构体系的现状，结合各国食品安全监管机构体系的形成和发展过程，比较分析我国食品安全监管机构体系与西方发达国家存在的差异，借鉴外国先进的监管经验，结合我国国情，建立有利于我国社会经济发展的食品安全监管机构体系。

关键词：食品安全；监管机构；监管模式

中图分类号：Ｄ９２２．１６文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２００７）０６－０１１２－０４

投稿日期：２００７－０２－２０

作者简介：徐楠轩（１９７９—），男，湖南湘潭人，中国计量学院法学院讲师，法学硕士，研究方向为经济法。

基金项目：本文系２００６年度浙江省教育厅科研课题“食品安全法中惩罚性赔偿的适用”的成果，项目编号：２００６０５２９。

２００６年是中国食品安全的“多事之年”，从８月起，“福寿螺”事件、“瘦肉精”事件、“红心鸭蛋”事件等食品安全问题不断出现，引发社会各界对食品安全问题的空前关注，同时也将舆论的矛头指向食品安全监管机构，质疑这些食品安全问题的背后，是否存在监管不力的原因。存在重大安全问题的食品如何通过层层监管，顺利进入市场？食品安全事件的发现为何不是食品安全监管职能部门，而是医院或媒体等不具食品安全监管职能的组织？对此疑问，各界看法不一：激进者认为一系列的食品安全事件已经产生了“食品安全信任危机”［１］；普通民众一般认为这些事件的发生“与相关部门监管不力，信息没有及时被披露有关”［２］；而部分法律专家则认为有关部门对食品安全事件的处理是比较得当的，如对于“福寿螺”事件，北京大学孙东东教授认为，对于“福寿螺事件”，有关部门只能做“事后诸葛亮”，这类情况只能“大家管住自己的嘴，不乱吃东西就是了”，姜明安教授也认为“如果有人吃了福寿螺得病了，有关部门不采取措施，不公布事件真相，不对涉及福寿螺销售饮食的行为进行监控，那才是监管不力”。［３］几种意见各执一词，莫衷一是。

事实上，这个问题争论的焦点在于食品安全监管机构应扮演怎样的角色，或者说他们的职能范围如何确定，职能分工如何划定。关于这个问题，各国在立法和实践中存在很大的差异，而这种差异的存在却不能说明各国的食品安全监管模式孰优孰劣，因为它们的存在都有其各自选择的理由和背景。认真考察外国食品安全监管模式的现状，分析其成因，必将对我国食品安全监管模式的完善起到很好的借鉴。

一、外国食品安全监管机构体系的基本模式

世界各国食品安全监管机构体系均由该国食品安全相关法律规定，但相关法律往往内容庞大、体系繁杂。综观之，各国食品安全立法按内容选择划分可分为单独立法和混合立法两大模式，按体例编排划分可分为分散立法和统一立法两大模式。［４］因此在不同立法模式的主导之下，各国建立了不同类型的食品安全监管机构体系，这些食品安全监管机构体系虽千差万别，但基本模式也不外乎三种：第一种是由中央政府各部门按照不同职能共同监管的模式，这种模式以美国为首，而我国也大致相同，值得重点考察；第二种是由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作，并负责协调其他部门来对食品安全工作进行监管，这种模式的代表国家是加拿大；第三种是中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构，由其全权负责国家的食品安全监管工作，这种模式的代表国家是英国。

（一）多部门分工监管模式

食品安全监管多部门分工模式的代表是美国。美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有２０个之多，但其中最主要的，具备制定食品安全法规和进行执法监管的联邦行政部门有五个：卫生部（Ｄｅｐａｒｔ－ｍｅｎｔｏｆＨｅａｌｔｈａｎｄＨｕｍａｎＳｅｒｖｉｃｅ，ＤＨＨＳ）的食品药品管理局（ＦｏｏｄａｎｄＤｒｕｇＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＦＤＡ）、农业部（Ｕ．Ｓ．ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ，ＵＳＤＡ）的食品安全检验局（ＦｏｏｄＳａｆｅｔｙａｎｄＩｎｓｐｅｃｔｉｏｎＳｅｒｖｉｃｅ，ＦＳＩＳ）和动植物健康检验局（ＡｎｉｍａｌａｎｄＰｌａｎｔＨｅａｌｔｈＩｎｓｐｅｃ－ｔｉｏｎＳｅｒｖｉｃｅ，ＡＰＨＩＳ）、环境保护局（ＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＰｒｏ－ｔｅｃｔｉｏｎＡｇｅｎｃｙ，ＥＰＡ）、海关与边境保护局（ＢｕｒｅａｕｏｆＣｕｓｔｏｍｓａｎｄＢｏｒｄｅｒＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，ＣＢＰ）。

食品药品管理局（ＦＤＡ），主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全；食品安全检验局（ＦＳＩＳ），主要负责肉类、家禽及相关产品和蛋类加工产

品的监管；动植物健康检验局（ＡＰＨＩＳ），主要负责保护和促进美国农业的健康发展，执行动物福利法案以及处理伤害野生动植物行为的案件；环境保护署（ＥＰＡ），主要监管饮用水和杀虫剂；海关与边境保护局（ＣＢＰ），主要与联邦管制机构合作执法，确保所有货物在进入美国时都符合美国法规条例的要求。此外，美国商业部、司法部和联邦贸易委员会也不同程度地承担了对食品安全的监管职能。在美国这种多部门管理的模式下，农业部的管理环节也涵盖了其管理的农产品（肉、禽、蛋）的生产、加工、销售乃至进口环节，如为生产、加工厂商制定生产标准并进行检查、采样分析、要求生产厂商召回不安全的产品、对向美国出口肉类和家禽产品的出口厂商进行检查等。［５］

采取这种食品安全监管机构体系的还有日本和法国。

日本的食品安全监管主要由农林水产省下属消费安全局和厚生劳动省下属医药食品局负责，它们根据有关法规分工各自管理食物安全事务，农林水产省负责食物的生产和质量保证，厚生劳动省负责稳定的食物分配和食品安全。后来为了提高食品安全监管的效率，日本政府于２００３年成立了“食品安全委员会”负责风险评估、风险管理及信息公开与交流。由于食品安全委员会的成立，随著风险评估职能的剥离，农林水产省、厚生劳动省在食品安全方面的职能变为实施风险管理，食品安全监管机构体系进一步完善。［６］

法国的食品安全监管机构根据分工不同形成两个相互配合的并行食品安全监管机构体系：食品安全风险评估和卫生监督由食品卫生安全署（ＡＦＳＳＡ）、国家卫生监督所（ＩｎＶＳ）、法国健康产品卫生安全局（ＡＦ－ＳＳＰＳ）三部门负责；食品安全风险管理由食品总局（ＤＧＡＬ）、竞争、消费和打击违法行为总局（ＤＧＣＣＲＦ）、健康总局（ＤＧＳ）三部门负责。这六个监管机构分别隶属于法国的卫生部、农业部、商业部等不同中央行政部门，在这些具体监管机构之上，还成立了“国家卫生安全委员会”负责协调工作，该委员会的主席由负责健康的国务秘书担任。［７］

（二）单部门主导监管模式

食品安全监管单部门主导模式的典型是加拿大。加拿大于１９９７年３月通过《食品监督署法》，将原来分别隶属于农业部、渔业海洋部、卫生部和工业部等四部门中的检验业务剥离出来，在农业部之下设立一个专门的食品安全执法监督机构——

—加拿大食品监督署（ＣａｎａｄａＦｏｏｄＩｎｓｐｅｃｔｉｏｎＡｇｅｎｃｙ，ＣＦＩＡ），统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。加拿大食品监督署负责农业投入品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残监控、加工设施检查和标签检查，真正实现了“从农田到餐桌”的全程性管理。［８］

德国也属于单部门主导监管模式，其于２００１年初将原由卫生部等机构负责的食品安全管理职能交由新成立的消费者保护、食品和农业部（ＶＥＬ）负责，主要承担食品安全的风险管理工作。该部门下属两个机构：联邦消费者保护和食品安全局，主要职能是风险的管理和在联邦范围内和联邦之间协调相关的事务，并负责起草消费者保护和食品安全领域的一般性管理规章等；联邦风险评估所，主要职责是对在食品安全领域的健康风险、与消费者关系密切的产品进行风险评估，并尽可能早地公布结果。其他有关部门（主要是卫生部门）依法应在自己的职责范围内配合农业部门的农产品质量安全管理工作。［９］

（三）专设部门独立监管模式

食品安全监管专设部门独立模式目前只有英国。１９９８年英国政府发表了白皮书“食品标准局——

—变革的动力”。白皮书指出政府有必要设立标准局，以结束食品安全和标准发布管理方面混乱不明的状况。其后颁布《１９９９年食品标准法》，于２０００年４月成立了一个独立的食品安全监督机构——

—食品标准局（ＦｏｏｄＳｔａｎｄａｒｄｓＡｇｅｎｃｙ，ＦＳＡ）。

英国食品标准局本着保护与食品有关的公众健康和消费者利益的宗旨，遵循消费者至上、开放性和参与性、独立性三个指导性原则。它的使命是与地方当局合作，借助肉食品卫生局（ＭｅａｔＨｅａｌｔｈＳｅｒｖｉｃｅ，ＭＨＳ）的工作对食品安全和标准有效地进行实施和监督；采用准确和明示的标识支持消费者选择；就食品安全、营养及食用向公众和政府提供咨询。与其他国家不同的是，该部门完全独立于其他中央政府机构，全权代表英王履行食品安全执法监管职能，并向英国议会报告工作。

具体而言，英国食品标准局主要有四项职能：一是政策制定，即制定或协助公共政策机关制定食品（饲料）政策；二是服务，即向公共当局及公众提供与食品（饲料）有关的建议、信息和协助；三是检查，即为获取并审查与食品（饲料）有关的信息，可对食品和食品原料的生产、流通及饲料的生产、流通和使用的任何方面进行观测；四是监督，即对其他食品安全监管机关的执法活动进行监督、评估和检查。［１０］

二、外国食品安全监管机构体系的历史沿革

西方各国食品安全监管机构体系虽不尽相同，但纵观世界各国食品安全监管的发展历史，都并非在其初级阶段就已明确现今的监管机构体系，而是在反复经验总结和教训吸取的基础之上不断发展形成的；同时现在的监管机构体系亦非一成不变的，而是在不断地调整和改进，其大致的历史发展脉络基本是遵循着“统→分→统”的模式。

（一）２０世纪初期的单一监管阶段

２０世纪之前，世界各国均未对食品的质量安全（ＦｏｏｄＳａｆｅｔｙ）引起重视，因为在此前数千年的历史中，