政府竞争分为纵向竞争和横向竞争,存在于政治、经济、财 …

财政联邦制：政府竞争的秩序框架？

冯兴元1

政府竞争分为纵向竞争和横向竞争，存在于政治、经济、财政等领域。政府竞争有利有弊，要全面禁止政府竞争既不可行，也不可取。比如，即便中央试图完全集中权力，它也不可能完全实现取消政府竞争的目的：在高度集中权力的体制下，地方政府往往会采取消极服从的对策性行为，而这种行为本身就是一种政府间纵向竞争的形式。我国自建国以来一直存在着“一放就乱，一收就死”的“治乱循环”，2这也说明政府竞争在我国乃是常态，而非例外。

既然全面禁止政府竞争既不可行，也不可取，我们就需要考虑如何建立和维护一个政府竞争的秩序框架，以保护正当竞争，限制不正当竞争。

国内外一些学者把中国的财政体制视为财政联邦制或者准联邦制。比如，彼得·格罗奈维根(Peter Groenewgen)在新帕尔格雷夫经济学大辞典里认为我国属于“没有严格定义的联邦结构”，3鲍尔认为“中国不是一个联邦制国家，但其公共财政体制具有联邦制度的一些特征”，4黄佩华等认为中国的体制存在联邦制特点他们认为“财政联邦主义理论与一些没有严格定义的联邦结构如奥地利，印度、我国，尼日利亚、西班牙、瑞典和南斯拉夫等显然也是有关系的”。5何梦笔（Herrmann-Pillath）等认为中国经历了一场“静悄悄的联邦化”。6蔡（Tsai）则把中国的体制称作为“正在演进中的财政联邦制(evolving fiscal federalism)”。78克鲁格(Krug)等认为中国是一事实上的财政联邦制。9罗兰德等更多的学者直称我国的财政体制，属于“财政联邦制(fiscal federalism)”。10还有一些学者把中国的经济与财政体制视为联邦制。比如，温格斯特提出我国

1冯兴元，中国社会科学院农村发展研究所研究员，天则经济研究所副所长，email:fengxy@.

2林新军、宋爱忠(2003):“中国历史‘治乱循环’现象浅析”，哈尔滨学院学报，第24卷第3期。

3格罗奈维根(Peter Groenewgen)，彼得（1996）：“财政联邦主义”，载《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，第二卷，北京：经济科学出版社，第390-391页。

4鲍尔，罗伊(2000):中国的财政政策税制与中央及地方的财政关系.中国税务出版社。

5黄佩华、迪帕克(2003)：《中国：国家发展与地方财政》，北京,中信出版社。

6Carsten Herrmann-Pillath und Zhu Qiuxia(1998).Stille Föderalisierung oder kalte Desintegration?-zum institutionellen Wandel des chinesischen Steuerstaates,in:Welttrends,Zeitschrift für internationale Politik und vergleichende Studien(Hrsg.):Nummer21,S.103-130(Preprint Diskussionsbeiträge Heft16der Fakultät für Wirtschaftswissenschaft der Universität Witten/Herdecke,also Duisburger Arbeitspapier zur Ostasienwirtschaft Nr. 45,1998).

7Tsai,Kellee S.(2002):Off Balance:The Unintended Consequences of“Fiscal Federalism”in China.April1, 2002./~polysci/faculty/tsai/offbalance.pdf,25.March2003。

8Carsten Herrmann-Pillath und Zhu Qiuxia(1998)：Stille Föderalisierung oder kalte Desintegration?-zum institutionellen Wandel des chinesischen Steuerstaates,in:Welttrends,Zeitschrift für internationale Politik und vergleichende Studien(Hrsg.):Nummer21,S.103-130(Preprint Diskussionsbeiträge Heft16der Fakultät für Wirtschaftswissenschaft der Universität Witten/Herdecke,also Duisburger Arbeitspapier zur Ostasienwirtschaft Nr.

45.

9参阅Krug,B.,Zhu,Z.&Hendrischke,H.(2004).China S Emerging Tax Regime:Devolution,Fiscal Federalism, or Tax Farming?ERIM Report Series REference No.ERS-2004-113-ORG,no.1.

10有关财政联邦制的描述，可参阅罗兰，热若尔(2002)：《转型与经济学》，张帆、潘佐红译，北京：北京大学出版社。陈抗也把中国的财政体制定位为“财政联邦制”，参阅海闻、姚洋编：《财政联邦制与地方政府行为》，北京大学我国经济研究中心简报，1999年。

的体制属于“市场维护型联邦制(market preserving federalism)”，认为我国、18世纪的英国、19世纪的美国属于市场维护型联邦制；11蒙特诺拉、钱颖一和温加斯特提出我国属于“中国式的联邦制(federalism,Chinese style)”。12这些学者指称“市场维护型联邦制”是传统的“财政联邦制”的扩展。“市场维护型联邦制”和“中国式的联邦制”均属于钱颖一所称的“第二代联邦制理论”。13本文将简要界定财政联邦制的涵义，阐述传统财政联邦制原则，并在此基础上提出修正后的传统财政联邦制原则和完美型财政联邦制原则，评述中外学者对我国财政体制的“联邦制”视角讨论，提出笔者自身有关我国财政体制定位的看法，那就是“准财政联邦制”。笔者基于上述分析还就我国财政制度变迁的方向和政府竞争的秩序框架提出规范性看法，指出除了关注朝着完美型财政联邦制方向改进中国的“准财政联邦制”之外，还要关注把“市场维护型联邦制”、宪政规则和地方民主等制度安排作为政府竞争秩序框架的补充成分。

一.有关传统财政联邦制的概念界定

基本的或传统的财政联邦制理论（theory of fiscal federalism，或称“财政联邦主义理论”)是一种规范理论。它作为公共经济学的分支，最初是由马斯格雷夫和奥茨发展而来的。14该理论关注公共部门职能和财政在不同层级政府之间的划分，15按照奥茨的话，“基本的财政联邦制理论以一般的方式奠定了一个有关财政职能在不同政府层面的划分以及适于履行这些职能的财政工具的规范框架”，16关注“理解哪些职能和工具最好要集中，哪些安置在那些分散化的政府级次”，17也就是研究权能（支出方）和财政工具（收入方）如何安置在不同的（纵向）行政级次上。18基本的财政联邦制理论强调了如何在各级政府之间划分税收和支出以提高社会福利。传统的财政联邦制理论强调过多的分权可能引致一系列的配置扭曲、区域不平等以及财政不稳定问题。因此，财政联邦制理论区分哪些属于全国性公共产品，哪些属于地方性公共产品，此外财政联邦制理论也分析事权、支出权、收入权的划分问题。这一理论往往涉及马斯格雷夫提出的三大财政职能在各级政府级次的划分。这三大政府财政

11Weingast,Barry R.(1995):"The Economic Role of Political Institutions:Federalism,Markets,and Economic Developments."Journal of Law,Economics,and Organization11(1):1-31;Weingast,B.R.1995,'The economic role of political institutions:market-preserving federalism and economic development',Journal of Law,Economics, and Organization,vol.11,no.1,pp.1-31.

12参见Montinola,Gabriella,Yingyi Qian,and Barry R.Weingast(1995):Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in China,World Politics,October1995,以及Qian,Yingyi,1999:The Road to Economic Freedom,Chinese Style.Paper presented at the"Economic Freedom and Development"conference in Tokyo on June17-18,1999,sponsored by the Mitsui Life Financial Research Center at the University of Michigan Business School,November1999.

13Qian,Yingyi,and Barry R.Weingast(1997).Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives, Journal of Economic Perspectives11(4),pp.83-92.

14Musgrave,Richard(1959).Theory of Public Finance:A Study in Public Economy,New York:McGraw; Musgrave,Richard and Peggy Musgrave(1980):Public Finance in Theory and Practice.McGraw-Hill Book Company;以及Oates,Wallace(1972).Fiscal Federalism,New York:Harcourt Brace Jovanovich.

15King,David(2009).Fiscal Tiers:The Economics of Multi-Level Government.London:George Allen and Unwin,1984;Bird,Richard,Fiscal Federalism,2009年7月5日下载，

/UploadedPDF/1000529.pdf;

16Oates,Wallace E.:Introduction(1998),in:Oates,Wallace E.(ed.):The Economics of Fiscal Federalism and Local Finance.Cheltenham and Northampton:Edward Elgar Publishing,p.xiv.

17Oates,Wallace E.(1999).An Essay on Fiscal federalism,Journal of economic Literature,37(3),

pp.1120-49.

18维基百科“fiscal federalism”英文词条解释。