关于清代的道和道员

关于清代的道和道员
关于清代的道和道员
作为地方监察机构的道，不仅与整个清代相始终，而且一直延续到北洋政府的垮台。

有关清代地理沿革的著作和地图，只有省、府、厅、州、县，很少涉及道，连卷帙可观的《清代职官年表》也无道员一目。

有些制表虽然详列其辖区、住地等项，但却没有道的设置与撤、改时间，也看不出辖区、住地的前后变化。

因而，为解除种种疑难，不得不对这一问题试作探求。

现将所接触到的材料略加整理，叙述如下。

一、道的性质和道员的职权
道和道员制度是在明代形成和确立下来的，清代承袭了这一制度，并进行了若干调整和改革。

清代地方政权分为省、府、县三级(厅、州或同于府，或同于县)，设置于省、府之间的道并不是一级政权组织，而是省级政权的派出或办事机构。

但也有人把道与省、府、县相提并论，称之为四级地方行政机构。

例如，民国年间出版的《内政年鉴》就认为，清代地方行政机构为省、道、府、县四级制。

这就把地方政权组织与某级地方政权的派出或办事机构混为一谈，虽有一些道理却不尽妥当。

道的长官称道员，俗称道台，在书信往来中通常称为观察。

道员的办公机关称道台衙门，其属吏有库大使、仓大使、场大使、盐课大使、关大使等杂职，秩从九品或未入流不等，“皆因地建置，不备设。

”(《清史稿》职官三)道员的主要职责是协助督、抚、藩、臬诸地方人员管理政务、监督府、县。

《清史稿·职官志》说，道员“各掌分守、分巡及河、粮、盐、茶，或兼水利、驿传，或兼关务、屯田，并佐藩、臬核官吏，课农桑，兴贤能，励风俗，简军实，固封守，以帅所属而廉察其政治。

”正由于这一特点，所以人们通常把道员与藩、臬二司连在一起，统称为司道官员，简称“司、道”。

这既说明其地位之重要，也说明其属员身份。

由于道员的主要职责是监察而无地方专责，所以实权很小。

有个曾出任福建汀漳龙道的人发牢骚说，“分巡一官，上之不如藩、臬黜陟有权，下之不如守、令措施在我，驭吏而吏不畏，辖兵而兵不知，名为监司，实与闲曹等。

”(桂超万；《宦游纪略》，卷六)曾国藩也认为，“司道位高而无权，处易爻三四之地，纵不多凶，亦颇多惧，本难时措咸宜。

”(《曾文正公全集·书札》，卷二十五)
清代道员的衔额与品秩，前后有很大变化。

清朝开国之初，各项制度承袭明制，道员“衔额靡定，均视其升补本职为差。

”(《清史稿》职官三)顺治十六年的上谕说，“自今以后，除、授、升、转各道员，不得拘地方坐定职衔，著以布、按二司衔通融兼带，永著为例。

”于
是，据此议定，“守道缺出，所升之人系副使即升参政，佥事即升参议，或系参议应升副使者，即以副使兼参议衔，郎中等官应升佥事者，即以佥事管参议事。

巡道缺出，所升之人系参议即升副使，系郎中等官即升佥事。

或系副使应升参政者，即以参政兼副使衔。

佥事应升参议者，即以参议兼佥事衔。

”(嘉庆《钦定大清会典事例》，卷二十二)由于原职不同，所以虽同为道员，其品秩却不一样，“参政道从三品，副使道正四品，参议道从四品，佥事道正五品。

”(《清史稿》职官三)乾隆十八年实行改革，“罢各省守道兼布政司参政、参议衔，巡道兼按察司副使、佥事衔，定为守巡各道秩正四品。

”(嘉庆《钦定大清会典事例》，卷二十二)从此以后，道员开始以自己所掌管的部门或地区定衔，品秩一律为正四品。

关于一般道员能否封章奏事的问题，清政府一再变更自己的规定，情况比较复杂。

清朝初年，道员本无具折奏事之权，即使“委署两司，其应奏交代等事”亦须“洋请督抚代奏”。

雍正年间，曾一度允许“道、府、同知”自行具折奏事，“后因无所建白，遂行停止。

”乾隆四十一年，清政府规定，“道员中有委署两司者，俱准其照藩、臬一体具折奏事。

”(嘉庆《钦定大清会典事例》，卷二十二)嘉庆四年清政府又进一步将封章奏事之权推及到所有道员。

上谕说，“雍正年间，道、府、同知等员俱准封章奏事。

因思各省道员职司巡察，即与在京科道有言责者相等，况科道之条陈纠劾，尚多得自风闻，何如监司大员身任地方，目击本省政务民情者较为真知灼见耶!嗣后除知府以下等官仍不准奏事外，其各省道员均著照藩、臬两司之例，准其密折封奏，以副兼听并观、集思广益至意。

”(嘉庆《钦定大清会典事例》，卷二十二)
但从后来的情况看，乾隆四十一年的规定得以实行，而嘉庆四年的允诺并没有兑现。

否则，以后就不会出现根据会衔或专折奏事的需要与否，给某些道加上或裁去按察使衔的问题。

据不完全统计，清代巡守各道曾加过按察使衔者先后共有八个，即福建台湾道、直隶热河道、江苏淮扬海道、安徽徽宁池太广道、四川康安道、奉天驿巡道、奉锦山海关道、黑龙江道。

就时间而言，除台湾道系乾隆五十三年外，其余各道之加按察使衔均在嘉庆四年之后。

不仅如此。

有的道之加按察使衔或裁按察使衔，均视其需否会衔或专折奏事为转移。

仅以徽宁池太广道和奉锦山海关道为例。

咸丰三年，大平军发动西征，攻占安庆、庐州等地，致使皖南之徽、宁、池、太、广五府、州与迁往寿州的省政权文报不通，联系中断。

清政
府为使皖南地区成为一个独立战场，可以单独对太平军作战，遂于咸丰五年改安徽道为徽宁池太广道，加按察使衔，准其会衔或专折奏事。

同治四年，太平天国革命被镇压下去以后，清政府即裁去其按察使衔，撤销其封章奏事之权。

上谕说，“见在皖南安谧，所有暂加按察使衔著即撤销，亦不必与该镇合衔奏事，用符旧制”(《皇朝续文献通考》，卷一百三十四)。

奉锦山海关道的情形也与此类似。

同治五年，裁山海关监督，改设奉锦山海关道，兼关务及中外交涉事宜，加按察使衔，“傥遇中外交涉关系紧要事件，准该道专折奏闻。

”(同治《实录》，卷一百八十六)宣统元年改奉锦山海关道为锦新营口道，不再兼管
中外交涉事宜，随即裁去按察使衔。

可见，道员之加按察使衔带有暂时的性质，为了使某些道员能够具折奏事，即给它加上按察使衔，使之与道员委署两司者等。

一旦无此必要，即裁去按察使衔，使之“仍归旧制”(《皇朝续文献通考》，卷一百三十四)。

由此可知，嘉庆四年虽然明文规定道员可以“密折封奏”，但实际上一般道员并没有享受这个待遇，只有委署两司即署理布政使或按察使以及加按察使衔的道员才可以封章奏事。

二、道的分类与设置
从历史渊源上看，道可以分为分守道与分巡道。

分守道由布政司参政、参议演化而来，分巡道由按察司副使、佥事演化而来。

从明代形成道以来直到清乾隆十八年，道员都没有专衔，仍须兼带布政司参政、参议或按察司副使、佥事衔，乾隆十八年后，情况发生变化，分守道与分巡道渐渐合二而一，仅只名称不同，实际上不再有什么分别。

所以有人说，“清初有分守道分巡道之分，分守为布政使之副，专掌钱谷，分巡为按察使之副，专掌刑名。

清末则两者合而为一。

”(《内政年鉴·民政篇》，民国二十四年出版。

)因而，对于清代的道，尤其清代后期的道，只能以职责的不同来分类，否则，不仅毫无意义，且会造成一些不必要的麻烦与混乱。

按其职责的不同，清代的道可以分为两类；一是掌管一事的道，一是掌管一地的道。

前一种道以所管职事命名，实际上是省的办事机构，后一种道以所辖地区命名，实际上是省级政权派往各地的监察机构。

前一种道权力及于全省，仅以自己所掌管的部门为限，后一种道权力及于各个方面，但以自己的辖区为限。

清代道的设置，前期与后期有很大不同。

清朝初年，专管一事的道名类繁多，计有粮储道、盐法道、驿传道、水利道、管河道、巡海道、海防道、江防道、兴屯道、马政道、提学道等等，殊
难尽举。

经过多次整顿，除盐、粮、河道予以保留，提督学道改为提督学政外，其他各道陆续裁撤，其所管职事概由守巡道兼管。

这样，到鸦片战争时，专管一事的道就仅有粮，盐、河三种了，他如海关、巡警、劝业等道，都是在鸦片战争后添设的。

巡警道与劝业道分别掌管警务和矿业、工艺等事，它们是在清政府实行新政时于光绪末年或宣统年间陆续设立的。

这两种道存在时间不长，影响不大，且各省大体雷同。

因而，不作专门论述。

这里仅就粮、盐、河、关四道的情况，作点简单介绍。

粮储道又名督粮道，简称粮道。

有的省与盐法、驿传合为一道，称为粮驿盐道或粮盐道。

粮道一般驻省城，但也有驻其他府、州的。

粮道的主要职责是收储和支放驻防本省旗、绿各营的兵粮，承办过省客人的迎送费用(见张集馨《道咸宦海见闻录》)，有漕省分的粮道还要负责办理漕务，诸如漕粮的征收、押运、折色等(见《钦定户部则例》)。

清代前期各省粮道的设置尚难考察。

经历年变改，到
鸦片战争时全国粮道计有江安、苏松、山东、河南，江西、福建、浙江、湖北、湖南，陕西、广东、云南、贵州一十三员，其中兼守地方者三(陕西、云南、贵州)，兼巡地方者三(江西、福建、广东)，负有漕务之责者八(江安、苏松、浙江、江西、山东、河南、湖北、湖南)。

粮道一职本来就管事不多，太平天国建都南京后，漕运不通，这就使它更加清闲了。

光绪末年和宣统年间，清政府为移出经费和办公场所设立巡警、劝业二道，曾陆续裁了一些粮道和盐道。

所以，到清朝覆灭时，全国粮道就仅存苏松，江安、云南三员了。

盐法道简称盐道，有的盐道兼管其他事务，称盐粮道或盐茶道、驿盐道。

有的省分如直隶、山东，盐道则由盐运使兼任。

盐道的主要职责是掌管盐务，诸如盐场、盐仓、盐税以及盐的运输、经销、缉私等。

宣统三年八月内阁会奏说，“旧制设官，皆注重于产运销三项，故长芦、山东、两淮、两浙、两广各运司，河东、四川、云南各盐道以司产运，河南、陕西、甘肃、湖北、湖南，江南、江西，广西各盐道以司岸销，皆受成于盐政。

”不过这是咸丰元年以前的情形。

太平天国革命打乱了清朝的统治秩序，也使其盐政大乱，盐道闲置。

奏折说，“军兴以后，各省多设督销、官运等局，运司之权既分，而盐道尤成虚设。

故河南、江西、陕西各盐道均经奏裁，以藩司及巡警道兼之。

湖北、湖南、广西各盐道则名存实去。

甘肃宁夏道、平庆泾固化道原兼管盐法，而现在并不知有盐法之职务。

即江南盐巡道，亦仅管江宁食岸销数。

”清政府针对这种
状况，对盐政进行了整顿和改革，决定将督办盐政处改为盐政院，总揽盐政，并于产盐区域设盐务正监督，于行盐区域设盐务副监督。

清政府规定，“长芦、山东、两淮、两浙、两广及新设之奉天、改设之四川各运司”，“河东、福建、云南各盐道”，均改为正监督；江南盐巡道改为淮南江岸副监督，将桂平梧道所管盐法划出，另设广西副监督，而“所有湖北武昌、湖南长宝、广西桂平梧、甘肃宁夏、平庆泾固化各盐法道，均撤去盐法字样，河南、江西两藩司、陕西巡警道亦均毋庸兼管盐法，其河东、福建、云南、江南等盐道，原兼分巡、兵备、船厂、税关、清军、水利事宜”，另归实缺司道兼管(《大清宣统政纪》卷六十一)。

这个奏折基本上反映了清代盐道的职责、设置和历史演变。

不过，奏折所规定的改革方案只能算作一个有关盐政改革的书面决定，实际上并没有得到实施。

因为就在这个月里爆发了武昌起义，随之清王朝就灭亡了。

所以，要考察清代盐道的实际设置情况，仍应以改革前的状况为准(参见附表一、二)。

管河道又称河务道，简称河道，其主要职责是管理河道工程及抢险防讯事宜。

河道主要设置于直隶、江苏、山东、河南四省，以协助该地方大员和河道总督治理黄河、运河及苏北、京南各河流的水患。

经过历朝的增、改、裁、并，到鸦片战争时全国河道共有十四员，计直隶、江苏各五员，山东、河南各二员。

其主要特点是，除山东运河道、江苏河库道、直隶永定河道外，其余十一个河道都兼巡地方。

所以出现这种情况，其主要原因并不是由于河道过于清闲，而是河道这一职务本身的需要。

直、鲁、苏、豫四省是经常发生水患的地方，常年不断的修河工程与雨水集中季节的抢险防汛，就成为该地方政府乃至中央政府的重要工作。

所以，清政府不仅设有河道总督，而且还在上述省分设立河道以专管其事。

管河道
所以要兼管地方，主要就是为了在一旦有事时能够迅速集中起足够的人力、物力，免致地方官踌躇、观望，不受辖制，临时呼应不灵。

因为道员的监察权力仅限于自己的辖区之内，其他府、县官员并无受其弹劾之虞，所以也就不会受其支配。

因而，如果沿河府、县不由河道管辖，守、令就不会听其指挥，踊跃贡献人力、物力，倘遇事故必然互相推诿，贻误大事。

例如，江苏省苏北地区就曾出现过这种情况。

淮徐河道原本兼管地方，“后因专设巡道，地方各官遂以非河道管辖，雇夫抢险等事每致呼应不灵。

”清政府不得不于乾隆二十二年专门发布上谕，强调“嗣后伏秋大讯办料、雇夫，该地方官著仍听淮徐河道调
遣，毋得歧视，以重河防。

”(嘉庆《钦定大清会典事例》，卷二十二)但是，这样三令五申并不能解决问题。

所以，清政府只好恢复旧制，于乾隆三十年决定，“著将淮、徐二府地方分巡事，仍归淮徐河道兼辖，其扬州府地方分巡事务，仍归淮扬河道兼管，俾事权归一，以资实效。

其添设之淮徐海道一缺，即行裁汰。

”(同上)直隶也有过类似情况。

大名、天津、通永各道原本兼辖地方，雍正四年改大名道为清河道，天津、通永二道为河道，专管河务，不再兼管地方。

结果发现行不通，几年后只好改复。

雍正十一年复设大顺广道，兼管河道工程，并以河间、天津二府隶天津河道，永平一府及通、蓟、遵化(后升为直隶州)、三河、武清、宁河、宝坻七州县隶通永河道，以保定、正定二府及易、赵、深、冀、定五直隶州隶清河道。

关道的主要职责是掌管关务。

鸦片战争前清政府已在沿江、沿海及内陆要地设关榷税，派员管理。

鸦片战争后，清政府被迫对外开放口岸，又陆续增设了一些新的海关。

为区别起见，通常将原设各关称为常关或钞关，新设各关称为洋关或新关。

重要口岸，如天津、上海、南京、宁波等处，往往是兼设新、钞两关。

管理海关的官员，通常是海关监督或道员，也有的海关由巡抚、将军等其他官员管辖。

但在鸦片战争前及其后一个很长时间，管理海关的道员都是守、巡等道兼管关务，并无专职关道。

严格的讲，整个清代专职关道只有一个，那就是设立在天津的津海关道。

津海关道于同治九年撤销三口通商大臣衙门时设立，民国元年十二月改为津海关监督，其主要职责是“专管中外交涉各事件及新钞两关税务。

”(光绪《钦定大清会典事例》卷二十五)至于兼辖关务的守巡等道则数量很多(参见附表一、二)，不拟赘述。

专管一地的道有分守、分巡之名，统称为守巡道。

清初，承袭明制，守巡道因地而设，数量繁多，“省置无恒”(《清史稿》职官三)。

清政府针对这一情况进行了多年的大力整顿，其中较为集中的一次是康熙六年，“裁各省守巡道一百有八人”(嘉庆《钦定大清会典事例，卷二十二》，占当时全国各道总数的十分之七，其他零星的增、改、裁、并则几乎年年有之。

经过多年的努力，使各省守巡道设置划一，辖区亦明确、稳定下来。

这样，守巡道就成为省政权设置于各地的固定的派出机构，同时也具有行政区或“监察区”的意义。

守巡道的设置主要是根据当时政治、军事，外交等方面的需要，其驻地通常是政治中心、战略要地或关津码头。

具体讲来有下面几种情况。

(一)便于稽查钱粮。

开始时，当发现
—些府、厅、州、县的钱粮无人稽查时，即设置新道。

后来改变办法，遇到这类情况不再添设新道，而是扩大某守巡道的辖区，或使某专管一事的道兼管地方。

例如，雍正九年谕，“江西十三府属，向各有道员兼辖，续经裁缺归并，南昌、抚州、建昌、袁州、瑞州、临江、吉安、(广信)八府，皆无专管道员，守令无所稽查。

”因而决定“将南昌、抚州、建昌三府归督粮道管辖，袁州、瑞州、临江三府归盐驿道管辖，广信一府归饶九南道管辖，吉安一府归赣南道管辖。

”(嘉庆《钦定大清会典事例》，卷二十二)遂改督粮道为粮储兼分巡南抚建道，改盐驿道为盐驿兼分巡袁瑞临道(乾隆四十三年裁驿道，改盐驿巡道为盐巡道)，改饶九南道为广饶九南道，改赣南道为吉赣南道。

又如康熙五十八年谕，“山东东兖道奉裁以后，东昌、充州两府所属州、县事务，统归两知府管理，至稽察该府仓库、钱粮一切地方事务，竟无统辖之员。

”于是决定将兖州府属州、县事务改归济宁道管辖，东昌府夏津等九州、县事务，改归济东道管辖。

”雍正二年又议准，“山东济东道盘查泰安州、武定州、滨州钱粮，兖宁道盘查曹州、沂州、济宁州钱粮。

”(嘉庆《钦定大清会典事例》，卷二十二)这样，济东道就变成为济东泰武临道，济宁道几经改变而成为兖沂曹济道。

另外，山西河东道、雁平道，江苏准扬道、苏松太道，安徽庐凤道也有类似情况。

(二)加强对边远地区的控制，便于镇压当地人民与少数民族的反抗。

光绪三十一年，四川总督锡良奏称，“巴塘匪乱已除，全台底定……巴、里两塘距省过于辽远，究属鞭长莫及，宜有文武大员常川坐镇，方足以资控制而固藩篱，若于该处地方添设道、镇各一人……地方屯垦工艺诸事，亦可次第振兴，寓兵于农，整军经武，以期一劳永逸。

”(光绪《实录》，卷五百四十九)不久，清政府即在该地设康安分巡兵备道，隶川滇边务大臣。

直隶热河道与山西归绥道的设立也属于这种情况。

嘉庆《钦定大清会典事例》载，乾隆五年议准，“直隶承德州等处绵亘数千里，所设同知等官隶霸昌道统辖，势难遥制，于古北口外添设热河兵备道一人。

”乾隆六年又议准，“山西归化城地处塞外，同知、通判不足整饬，添设总理蒙古旗民事务分巡归绥道一人。

”(卷二十二)(三)加强边疆防卫力量。

奉天省临长海道的设立就属于这种情况。

宣统元年二月东三省总督锡良奏称，“奉省南边防务之重要，什百倍于曩昔。

上年划吉省南境奏设长白府归奉管辖，于是奉省东南边防更形吃重。

东西沿鸭绿江岸，处处与韩毗连，日本对岸经营著著进步，彼
则屯守相望，我则势孤援绝。

由长白至安东东边道治且千有余里，日人趋利甚捷，稍事迟徊，赴机已迟。

而南沿江岸除塔甸已设长白府治外，临江最据要害，拟请划东边道东境，于兴京厅之临江县设道员一缺，辖长白一府，海龙府全属，临江、辑安、通化三县，名曰临长海等处分巡兵备道。

”(《大清宣统政纪》，卷八)清政府很快批准这一奏请，两月后设临长海道。

守巡道大多数都兼带其他职衔(参见附表一、二)。

嘉庆《钦定大清会典事例》一开头就说，守巡道“或兼兵备，或兼河务，或兼水利，或兼提学，或兼茶马、屯
田，或兼粮储、盐法。

”除此之外，还可举出一些，如关务，窑务、驿传、海防、船工、渔业、商阜，漕务等。

有的道还加参领衔或按察使衔。

按察使衔的问题前面已经说过，参领衔的问题后面还要提及，这里只谈一下兵备衔与兵备道的问题。

兵备道简称兵道，也称为兵宪。

据《清史稿·职官志》载，守巡道加兵备衔有这样几种情形：分守道带兵备衔，分巡道带兵备衔，分守道兼整饬兵备衔，分巡道兼整饬兵备衔，分巡道兼抚治兵备衔。

这几种情形统称为兵备道，或稍区分为分守兵备道与分巡兵备道。

专管一事的道也有带兵备衔的，如盐法道，管河道。

它们通常兼管地方，因而称为盐巡兵备道或管河兵备道，都属于兵备道。

兵备道的主要职责是整饬兵备，监察镇及其以下地方武官，平时可参与军事机要，战时可带兵打仗。

有的兵备道，如吉林东南路道、西南路道、东北路道，黑龙江呼伦道、瑷珲道，还加有参领衔，可能也是为了带兵的方便。

兵备道的设置始于明代，《明史》有“兵备之员盈天下”之概(《明史》职官四)，实则还不到守巡各道总数的百分之二十七，较之清代则相差甚远。

据粗略统计，鸦片战争时全国共有守巡各道(包括盐、粮、河道兼守或兼巡地方者)八十一个，其中兵备道五十八个，约占百分之七十二。

鸦片战争后添改各道共四十二个，其中兵备道三十九个，约占百分之九十三，另外还有四个于鸦片战争后加兵备衔者未计算在内。

这也从侧面反映出清王朝日益强化地方统治的趋势。

清朝灭亡后，道还存在了一个相当长的时间。

民国二年北洋政府在各地重新设立道的机构，改道员为观察使，民国三年又改观察使为道尹，直到民国十九年国民党政府才颁布法令废除道和道尹制度。

三、道员的实缺与补授，候补道与实缺道
清代各省道员皆有定额。

道员的这种固定的编制就称为“员缺”或“实缺”，简称为“缺”。

前面所说的道的设置，也
就是道员名额的设置。

所以，在清代文献资料中，添设或裁撤一个道就称为添设或裁撤某某道员一缺，道员死亡称“出缺”，因故免职或革职称为“开缺”，任命新的道员顶替其原来的道员称为“补缺”。

如果不添设新的名额的话，只有在遇有道员缺出时才能任命新的道员去补缺。

清代道员之任命权，开始掌之吏部，后因频繁用兵而渐渐落到地方督抚手里。

康熙二十六年重新加以整顿，将道员员缺分为简放、部选、外补三项，形成定制，地方官不得自行改动。

“简放”又称“请旨”，即请旨简用补放，其具体办法是得到保举的知府等官送吏部引见后在军机处记名，遇简放缺出，由军机处论俸开列十员，呈请皇帝钦点简用。

另外，大计考绩优异或未及应行投供月分赴部验到的候补道员，以及堪任繁缺之外升京官，遇简放缺出亦可开列名单，请旨简放。

“部选”就是由吏部铨选。

由于吏部选官分双、单月进行，大选双月，急选单月，满员在上旬，汉员在下旬，所以部选又称为“月选”。

部选的具体办法是将入班轮选的候选、。