国外发展低碳经济的政策及启示

［内容提要］　全球气候变暖的趋势下，西方发达国家纷纷推出低碳经济发展战略与政策。这些政策措施主要表现为：改造传统高碳产业，加强低碳技术创新；积极发展可能源能源与新型清洁能源；应用市场机制与经济杠杆，促使企业减碳；加强国际范围内的减碳协作等。对我国发展低碳经济的启示是：必须尽快提出低碳经济战略，建立起低碳经济法律保障体系，加强低碳技术创新与制度创新，大力发展低碳产业群，激励企业从事低碳生产与经营等。

［关键词］ 低碳经济 低碳政策 中国经济

２００３年英国最早提出“低碳经济”这一概念以来，它迅速为世界许多国家采纳，成为一种新型的可持续发展模式。究其提出的背景来看，在于三个方面：全球人口增长与经济增长的过程中向空气中排放了大量废气，烟雾，大气中二氧化碳（ＣＯ２）浓度迅速上升带来的全球气候变化；（２）过多过滥、粗放式地使用资源，单位能耗与单位资源耗量过高，资源枯竭进一步加深；（３）企业生产排放出的未经过处理的废水、废气、废渣等高污染物威胁人类健康，动植物生命，破坏生物多样性，这些对人类社会赖以生存和发展的环境造成严重破坏。自英国提出低碳经济之后，德国、意大利、欧盟、日本、澳大利亚、美国等纷纷提出了低碳发展政策，本文从政策的角度分析各国低碳政策及其差异，并提出对我国发展低碳经济的政策启示。

一、国外的低碳战略或者保护气候变化策略

在面对温室气体排放过多的情况下，越来越多的国家在国内外各种压力下担负起国际责任，提出低碳经济发展战略或者保护气候变化的方案。英国先后提出了一系列政策，逐步形成了清晰的低碳战略。在２００３年英国发布在政府白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》中，将实现低碳经济作为英国能源战略的首要目标，具体包括：（１）到２０５０年将英国ＣＯ２的排放量消减６０％，并于２０２０年取得实质性的进展　（在２００７年３月发布的《气候变化法案》中，２０２０年的目标被确定为２６％～３２％；（２）　保持能源供应的稳定性和可靠性；（３）促进国内外竞争性市场的形成，协助提高可持续的经济增长率并提高劳动生产率；（４）确保每个家庭以合理的价格获得充分的能源服务。２００６年英国政府发布的《能源回顾棗能源挑战》，在进一步确认２００３年白皮书四大目标的同时，进一步指出了两大挑战：（１）与其他国家一起应对气候变化的国际行动；（２）保证安全、清洁和合理的国内能源供应。２００７年英国提出《能源白皮书棗迎接能源挑战》出台，该报告论调基本上与《２００６能源回顾》一致，其中用了大量篇幅描述国际能源需求和温室气体大幅度增长对气候变化的影响，强调国际行动的必要性。

德国政府则提出实施气候保护高技术战略，先后出台了５期能源研究计划，以能源效率和可再生能源为重点，为“高技术战略”提供资金支持。２００７年，德国联邦教育与研究部又在“高技术战略”框架下制定了气候保护技术战略。该战略确定了未来研究的４个重点领域，即气候预测和气候保护的基础研究、气候变化后果、适应气候变化的方法和与气候保护的政策措施研究，同时通过立法和约束性较强的执行机制制定气候保护与节能减排的具体目标和时间表。

欧盟在平衡与协调各成员国的基础上，于２００７年，欧盟委员会通过了欧盟战略能源技术计划，其目的在于促进新的低碳技术研究与开发，以达成欧盟确定的气候变化目标。欧盟为自己确定的应对气候变化目标是：到２０２０年减少２０％的温室气体排放量，到２０５０年则希望将温室气体排放量减少６０％至８０％，并且提出，若其他主要经济体也能承担此挑战性责任，则愿意在１９９０年的基础上削减到３０％。２００８年１２月，欧盟最终就欧盟能源气候一揽子计划达成一致，批准的一揽子计划包括欧盟排放权交易机制修正案、欧盟成员国配套措施任务分配的决定、碳捕获和储存的法律框架、可再生能源指令、汽车二氧化碳排放法规

国外发展低碳经济的政策及启示＊

＊本文是任力主持的教育部社会规划项目：基于节能减排的中国经济增长：理论与政策（０８ＪＣ７９００８６），中国博士后基金项目（２００６０３９０７０８）阶段性研究成果。

任 力

和燃料质量指令等６项内容。计划中制定的具体措施可使欧盟实现其承诺的“３个２０％”：到２０２０年将温室气体排放量在１９９０年基础上减少至少２０％，将可再生清洁能源占总能源消耗的比例提高到２０％，将煤、石油、天然气等化石能源消费量减少２０％。

澳大利亚在２００７年新政府成立之后，批准了《京都协定书》，于２００８年发布了酝酿已久的《减少碳排放计划》政策绿皮书，提出了减碳计划的三大目标：减少温室气体排放，立即采取措施适应不可避免的气候变化，推动全球实施减排措施。澳大利亚政府长期减排目标是２０５０年达到２０００年气体排放的４０％，并计划于２００９年出台具体法规，２０１０年正式实施。

日本是一个资源稀缺的国家，历来重视节能减碳。在２００４年，日本环境省发起的“面向２０５０年的日本低碳社会情景”研究计划，其目标是为２０５０年实现低碳社会目标而提出的具体的对策。２００８年５月，该研究小组发布了《面向低碳社会的１２大行动》，对住宅、工业、交通、能源转换、交叉部门等都提出了预期减排目标，并提出有相应的技术与制度支撑。２００８年６月，日本首相福田康夫以政府的名义提出日本新的防止全球气候变暖的对策，即著名的“福田蓝图”，这是日本低碳战略形成的正式标志，它包括应对低碳发展的技术创新、制度变革及生活方式的转变，其中提出了日本温室气体减排的长期目标是：到２０５０年日本的温室气体排放量比目前减少６０％至８０％。

美国虽然没有加入《京都协定书》，但近二十年，美国十分重视节能减碳。如美国１９９０年实施《清洁空气法》，２００５年通过的《能源政策法》，２００７年７月美国参议院提出了《低碳经济法案》。美国政府在寻求一个综合、平衡和对环保有利的能源安全长期战略中，把低碳经济的发展道路可能成为美国未来的重要战略选择。

二、低碳经济的重点在于改造传统高碳产业，加强低碳技术创新

纵观各发达国家的低碳政策，他们大多把重点放在改造传统高碳产业，加强低碳技术创新上，但又各具有侧重点。低碳技术的研发中，欧盟的目标是追求国际领先地位，开发出廉价、清洁、高效和低排放的世界级能源技术。英、德两国将发展低碳发电站技术作为减少二氧化碳排放的关键。他们认为，煤在中期和长期内仍将继续发挥作用，因此必须发展效率更高、能应用清洁煤技术的发电站。为此，英、德国政府调整产业结构，建设示范低碳发电站，加大资助发展清洁煤技术、收集并存储碳分子技术等研究项目，以找到大幅度减少碳排放的有效方法。德国还制定了二氧化碳分离、运输和埋藏的法律框架。

日本政府为了达到低碳社会目标，采取了综合性的措施与长远计划，改革工业结构，资助基础设施以鼓励节能技术与低碳能源技术创新的私人投资。对可以大规模削减温室气体的捕捉及封存技术予以大力支持，提出从２００９年开始进行大规模试验，并在２０２０年前投入实用。此外，日本还持续投资化石能源的减排技术装备，如投资燃煤电厂烟气脱硫技术装备，形成了国际领先的烟气脱硫环保产业。

美国政府发展清洁煤更是不遗余力，在《清洁空气法》、《能源政策法》的基础上提出了清洁煤计划。其目标是充分利用技术进步，提高效率，降低成本，减少排放。美国电力目前电力生产的５０％来自煤炭，预计到２０３０年，这一比例将上升到５７％。为了能更加环保，更加高效地利用储量丰富的煤炭资源，自２００１年以来，布什政府已投入２２亿美元，用于将先进清洁煤技术从研发阶段向示范阶段和市场化阶段推进。政府通过“煤研究计划”支持能源部国家能源技术实验室进行清洁煤技术研发，例如：开发创新型污染控制技术、煤气化技术、先进燃烧系统、汽轮机及碳收集封存技术等。“清洁煤发电计划”主要支持企业与政府建立伙伴计划，共同建设示范型清洁煤发电厂，对具有市场化前景的先进技术进行示范验证；通过税收优惠等政策措施，对经过示范验证可行的先进技术进行大规模商业化推广，通过税收补贴使新技术的生产成本具有市场竞争力。随着旧电厂逐步退役，美国决定逐步提高新建电厂的低碳标准，推动高效清洁煤炭技术的商业化，加速下一代发电技术的研究、开发及示范，计划在２０１２年建成世界上第一个零排放煤炭发电厂（称之为“未来发电”）。

三、降碳的重要措施是积极发展可再生能源与新型清洁能源

英国政府目前不考虑建设新的核电站，降碳的重要举措是发展风能与生物质能，把可再生能源技术的研究开发和示范放在首位。为此，英国提出了分三步走的目标：近期目标的重点是那些有竞争力的、可尽快实现出口的技术领域，包括近海风能、主动和被动式太阳能装置、水电以及垃圾能等；中期目标（到２０１０年）是确保实现２０１０年可再生能源发展目标的新技术以及有出口前景的技术，包括生物残留物、近海风能、能源作物、燃料电池以及太阳光电等；远期目标（２０１０年以后）：重点是那些在执行研究和开发计划过程中发现的潜在能源技术，包括燃料电池、与建筑一体化的光电装置、海势以及太阳能热电等。