非税收入征收

非税收入征收

「关键词」非税收入；非税收入征收；非税收入管理；综合预算

为规范非税收入管理，我省做了大量卓有成效的工作，很多经验在全

国得到推广，《湖南省非税收入管理条例》是我国第一部规范非税收

入管理的地方性法规，标志着非税收入管理已逐步走向法制化、规范

化管理的轨道。但非税收入管理也还存有诸多问题，有待研究解决。

一、政府非税收入管理存有的问题

1、非税收入管理理论缺失

税收、收费、价格、利率、工资等都是国民收入分配和再分配的手段，共同构成国民收入分配的手段体系，它们之间相互制约，从不同角度

独立发挥作用。市场经济条件下，税收和收费都是调节国家、企业和

个人分配关系的手段，其中税收是为了保证国家机器正常运转，满足

社会公共需要和实施经济控制的主要手段。收费的主体虽然也是国家，但从当前情况看，实际执行主体是诸多部门和单位，在很大水准上体

现着部门的权力和利益。收费属政府行为，强调的是成本补偿和谁受益、谁负担等原则，与等价交换无关，主要调节政府与企业或个人之

间的分配关系。价格的执行主体是市场，价格的高低是市场的晴雨表，反映市场商品或劳务的供求关系，遵循等价交换原则，主要调节企业

之间或个人之间的分配关系。用价格原理调节政府与企业之间的分配

关系，必然产生政府权力商品化，导致乱收费行为的泛滥。当前实际

工作中都将行政事业性收费比照价格办理，将行政事业性收费的性质

界定为价格范畴。这是多年来，多次实行收费整治，但仍然没有走出

治理———膨胀———再治理———再膨胀的恶性循环怪圈的最根本

的原因。

2、非税收入管理政出多门

现行政策规定，行政事业性收费由中央和省两级审批，按隶属关系分

别由国务院和省级财政、物价部门组织实施。其中项目管理以财政部

门为主会同物价部门实行审批，标准管理以物价部门为主会同财政部

门实行核准；涉及农民利益的收费要经农民负担监督部门审查同意；

基金由财政部门负责；经营服务性收费由物价部门负责。现行地方收

费主体有地方财政、交通管理、国土管理、工商管理、卫生监督、公安、司法、城建、环保、教育等多个管理部门，每个部门各有收费名目，而且一个部门收取多种费。这种相互交织、多头管理、多头控制

的规定看起来非常严格，实际执行中漏洞很多。一是收费管理主体为

两个或多个管理部门，原本是分工协作、互相配合，结果是互相牵制、互相制约，甚至扯皮，内耗较多，收费管理重复与空档同时存有；二

是把行政事业性收费项目与标准管理分开，单位行政事业性收费管理

与“服务性收费”分裂，行政事业性收费与基金分开，人为割裂收费

管理的内在联系，实际操作中难以区分，不便管理；三是一些行政事

业单位搞有偿服务，实行服务性收费，出现行政事业性收费项目取消

之后或行政事业性收费不能审批的项目，作为服务性收费出现，增大

乱收费治理难度。

3、非税收入管理缺乏全国统一的法律规定

我国在政府非税收入管理方面尚未制定统一的法律或行政法规。《预

算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及政府非税收入管理内容。

当前，相关非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合

发文的决定、办法、通知，法律级次较低，不易协调，实际贯彻执行

难以得到充分保障。一些地方虽制定了地方性法规，但是没有全面涵

盖非税收入管理内容。而且在这些政府文件和地方性法规中，还有一

些是以“预算外资金”为管理对象，对非税收入的分类没有统一明晰

界定；对违犯非税收入管理的人或事缺乏明确的责任追究和相对应处

罚或惩治的制度规定，非税收入在征收、征缴过程中还时有不规范行

为发生。法律规定的缺失，使得非税收入管理难上加难。

4、非税收入管理缺乏全国统一的分类口径

财政部收支科目分类改革方案将非税收入分为政府性基金收入、专项

收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经

营收入、国有资源（资产）有偿使用收入及其他收入八类。《湖南省

非税收入管理条例》将政府非税收入分为行政性收费、事业性收费、

政府性基金（附加）、罚没收入、国有资产和国有资源收益及其他非

税收入，社会保障基金、住房公积金暂不纳入非税收入管理范围。各

省分类各不相同。以法律形式规定非税收入分类口径、科学划分非税

收入范围是做好非税收入征收和统计工作的基础。

5、非税收入数额总体规模偏大

据专家估算，2004年全国非税收入突破1万亿元，大约为10523亿元，相当于同期全国财政收入的39.8%；中央政府非税收入约为1627亿元，占本级财政收入的11.2%；省及省以下各级政府非税收入为8896亿元，占本级财政收入的74.8%.按市场经济的基本原则，政府主要以税收方

式筹集履行公共管理和服务职能所需资金，非税收入仅仅政府收入的

补充。与绝大多数市场经济国家中央政府（联邦）非税收入一般占本

级财政收入10%以下、省（州）级政府非税收入占本级财政收入的20%

左右、市县级政府非税收入约占本级财政收入的20%-50%相比，我国中央政府和地方政府非税收入约占本级财政收入11%和75%的比例明显偏高，一些市、县政府非税收入甚至超过税收收入，政府非税收入总体

规模偏大，税收与非税收入的比例关系不合理。

二、增强政府非税收入管理的思考

政府非税收入运行中存有的诸多问题是多方面原因长期积累形成的。

从长远看，必须深化经济、行政体制改革，切实转变政府职能，建立、健全非税收入管理法律制度，从根本上解决非税收入管理不规范的深

层次矛盾，建立与市场经济条件下公共财政体制相适合的科学、规范、有序的政府非税收入管理制度。从近期看，理应积极总结非税收入管

理的成功经验，结合各地实际情况，对非税收入管理做出科学合理的

制度设计和政策安排。

1、加快非税收入管理的法制建设