中国乡村治理模式的创新

中国乡村治理模式的创新：从“乡政村治”到“乡村民主自治”

作者：南刚志来源：《中国行政管理》2011年第5期

[摘要]改革开放以来,中国乡村逐渐形成了以“乡政村治”为主要标志的中国乡村治理模式。然而,随着市场经济的发展和村民自治的深入,“乡政村治”模式设计的局限性逐渐表现出来。乡村民主自治的领域应当适时扩大到乡一级,把“乡政村治”模式提升为“乡村民主自治”模式。为此,要构建“乡村民主自治”模式的制度框架,并为制度的良性运行提供经济、文化和社会基础。

[关键词]村民自治；“乡政村治”模式；“乡村民主自治”模式

改革开放以来,我国乡村逐渐形成了以“乡政村治”为主要标志、具有中国特色的乡村治理模式,并在一定程度上推进了乡村政治发展进程。然而,随着市场经济的发展和村民自治的深入,“乡政村治”模式设计的局限性逐渐显现,需要进一步优化。在优化乡村治理模式的过程中,既要考虑乡村社会的稳定性,也要使乡村政治制度嵌入到中国乡

村社会之中。近期内,一是要实现乡镇政府与村民委员会关系的和谐,促成乡村基层党组织领导权与村民自治权有效衔接,完善村级民主自治制度;二是加强乡镇人民代表大会

常设性机构的法律地位和法定职权。从长远看,随着乡村经济、文化、社会条件的逐步成熟,民主自治的领域要适时扩大到乡一级,把“乡政村治”模式提升为“乡村民主自治”模式。

一、“乡政村治”模式的形成及其局限性

20世纪70年代末,中国农村开始了包括家庭联产承包责任制等在内的一系列经济体制的变革,使原有的人民公社体制失去了存在的根基,政权组织和经济组织一体化的

局面被打破。为了适应形势变化,国家恢复建立了乡政府,并把基层政权止于乡镇一级,在乡镇之下建立村民委员会,村民进行自我管理。继1982年《中华人民共和国宪法》确定村民委员会是“基层群众性自治组织”之后,《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》也规定:制定本法是为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情;村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织;村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主

管理、民主监督。中国乡村形成了国家行政管理与村民自我管理的双重治理模式,即“乡政村治”模式。

“乡政村治”模式基本上使用了当时乡村组织管理的需要,有效地调动农民的积极性和促进了乡村经济发展,在一定程度上推动了中国乡村政治进步。但模式本身具有较强的包容性和不平衡性,《中华人民共和国村民委员会组织法》在各地实施的效果差异很大。而且,随着乡村市场经济的发展和村民自治的深入,“乡政村治”模式设计的局限性也逐渐表现出来:一是村党组织领导权与村民自治权关系不协调,村党支部书记包揽

村庄权力的现象普遍存在;二是乡镇行政权与村民自治权关系不和谐,绝大部分村沦为“行政村”而非“自治村”;三是乡镇政治权力过分集中,很多政治参与制度流于形式,执行效果不理想,没有获得农民广泛的认同,农民政治参与行为的可预期性较低,同时农民组织的合法性、自主性和互助性不强,乡镇政府与农民组织的关系处理不当。特别是

乡镇作为国家的基层政权组织,要承接上级政府下达的各项任务,而有些任务是村民自治组织不愿完成的,乡镇政府就要依靠村党组织落实,并给予村党组织更大的支持,村民自治组织面临乡镇政府和乡村党组织的双重压力,自治性质难以维持。

近年来,一些具有改革意识和先进理念的乡镇领导已经意识到这一问题,开始了某些尝试性的改革。在这些改革中,除撤并乡镇和政务公开具有一定的普遍性外,乡镇长直选、公推公选等改革都只是在部分地方试验和探索。囿于“乡政村治”模式的限制,这些改革的成效甚微。在乡村社会调查中,绝大部分被调查农民对村民自治的前景表示怀疑,他们明确表示村民自治权是无法真正实现的,乡村还是党组织说了算,乡镇政府的权力最大。因此,在某种意义上说,“乡政村治”模式陷入困境之中,到了需要进一步改革的地步。

二、“乡村民主自治”模式的内涵及其依据

模式的优化要在继承原有模式优势的基础上,解决原有模式存在的问题,使乡村政治发展从困境中走出来,达到一种新的境界。俞可平教授曾指出,“中国未来的民主政治改革不能一蹴而就,但也不能裹足不前。这种改革和民主建设,必须在原有的基础上有新的突破,形成一种新的增长,是对存量的增加。”[1]循此思路,优化“乡政村治”模式不可能走回头路,而是要继续拓展模式中的民主自治因素,在坚持党领导下的村民自治制度的基础上,把民主和自治因素向乡一级延伸,从而真正解决乡镇行政与村民自治的矛盾,把农民政治参与引入制度化轨道,减少乡镇行政组织对农民组织的不当干预,实现民主和稳定的双赢。

“乡村民主自治”模式是在乡村实行民主自治,在自治中实现民主,在民主中实现自治,而不是中国历史上出现的少数人的自治。要继续完善党领导下的村民自治制度,由村民依法自主管理与村民利益相关的村内事务,同时,乡村居民还有权依法管理与乡村居民利益相关的乡内事务,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。这一模式是乡村居民根据法律充分享有自主管理乡村公共事务和公益事业的基层民主治理模式,是乡村治理的有效方式。

作为一种新型的乡村治理模式,“乡村民主自治”模式的内涵非常丰富。新模式继承中国传统政治中的合理因素,借鉴西方乡村政治发展的成功经验,坚持从中国乡村实际出发,形成中国特色的乡村政治发展道路;新模式在强调乡村政治稳定目标的同时,更加重视乡村基层民主和自治;新模式要建立和完善村民自治制度、乡镇人民代表大会制度和乡镇自治制度,提高农民的组织化程度,培育乡村公民文化,发展乡村市场经济;新模式继续沿着渐进改革方式推进乡村政治发展的同时,实现乡村政治发展“质”的提升;新模式在继续坚持国家与农民群众双向政治制度创新模式的同时,加强国家强制性政治制度供给的力量,加快乡村政治制度变革;新模式在坚持党在乡村领导的同时,改变党在乡村的领导方式,乡村基层党组织要通过民主方式取得和行使对乡村的领导权,在宪法和法律范围内活动。

提出一种新的乡村治理模式,既要考虑该模式在理论上的可取性,又要考虑该模式在实践中的可行性。

实际上,中国乡村具有丰厚的自治传统。中国传统乡村社会的政治特征是由保甲制度和宗族组织及士绅统治结合在一起的乡村自治政治。[2]传统乡村社会重视礼俗,道德通常可以维护乡村正常的秩序,同时,国家统治范围广大,统治资源有限,国家权力很难