“条块关系”及其优化路径的选择

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“条块关系”及其优化路径的选择——《当代中国政府过程》和《当代中国政府“条块关系”研究》的启示
15723087 赵芳
摘要:条块关系是当代中国政治发展中最基本的政治关系之一,在我国一元化集权统治的政治体制之下,“条”与“块”既相互合作,又存在一定程度的矛盾和冲突,理顺条块关系一直是我国行政体制改革中的难点问题。

本文在朱光磊《当代中国政府过程》和周振超《当代中国政府“条块关系”研究》的启示下,分析了我国条块关系中存在的机构臃肿、行政效率低、权责与利益失衡和中央决策施行梗阻等主要问题,总结分析条块关系的症结——职责同构,在此基础上提出优化条块关系的路径选择。

关键词:条块关系;职责同构;优化路径
一、引言
如何协调处理央地政府及地方各级政府间的关系,是古今中外各国政府都必须面对的问题。

目前,我国政府过程的一个重要特征是“既高度集中,又在管理方面已经相当分散”(周振超,2009)。

我国通行的管理体制是双重管理和垂直管理,也就是“条块结合”。

“条块关系”又称“府际关系”是当代中国政治发展中最基本的政治关系之一,并逐渐成为当代中国政治学研究的前沿和方向。

“条块关系”中的“条”是指从中央到地方、基层的各级政府中业务内容相同或职能性质相似的互相贯通的部门或机构;“块”则是指各个层级的地方政府,包括省、市、县、乡四个层级以及各个层级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构;“条块关系”是指不同层级的政府组织在“条”和“块”基础上形成的相互作用、相互影响的关系(武小龙,2011)。

在府际关系中,中央政府在高度集权的情况下,就需要分散行政管理权以调动地方政府的积极性。

然而,分散的行政管理权到一定程度又会造成对集权的冲击(朱光磊,2009)。

也即是说,“条”和“块”之间既相互合作,又存在着一定程度上的矛盾和冲突。

西方研究组织力学的学者将这种权力横线和纵线的交错称作“矩阵难题”,所有规模庞大的组织都必须应对矩阵问题,而中国的政府组织机构是极其庞大的,因此其矩阵的复杂
性也是前所未有的,“条块矛盾”始终存在(李侃如,2010)。

建国以来,我国围绕“条块关系”进行了多次行政体制改革,但均未在“条”与“块”之间找到一个均衡点,反而陷入了“集权——分权——再集权——再分权”的恶性循环,理顺“条块关系”,化解“条块矛盾”依然是当前政治学研究亟待解决的难题。

二、我国条块关系中存在的主要问题
(一)政府机构臃肿庞杂。

在条块分割的体制下,我国各级政府在机构设置时并不是根据其应承担的职能来设置,它的一个典型特点就是“上下对口,左右看齐”。

下级政府机构设置是对上级的重复,中央政府多设一个部,全国各级政府就要多出成百上千个对口的相同部门,其中许多不必要的机构导致整个政府机构臃肿,有庙就有僧,进而扩大了政府官员的规模,增加了政府成本。

而且上下对口的部门之间自成一体,容易形成体系内的既得利益,导致权力在一定程度上的滥用(周振超,2005)。

(二)“双重从属制”下行政效率低。

在中国的政治体制内存在许多的报告路线,地方政府的组成机构,在对同级“块”负责的同时,又要受上级“条”的严格控制,对上级“条”负责。

比如宁波市公安局既隶属于宁波市政府,又要接受浙江省公安厅的领导。

首先,“条块结合,双重领导”不仅不能发挥两个积极性,相反时常在利益分配时引起纠纷,在责任承担时相互推诿。

其次,任何既定职位上的官员都有好几个不同的上司,如果上级职能部门与本级政府的指示意见不一致,对口职能部门的行政官员就会无所适从,不知道听令于谁。

此外,所有上级“条条”均对下级对口“条条”有业务指导权,如果上级条条间难以协调一致,也会造成下级条条命令执行的混乱。

在《治理中国:从革命到改革》中,李侃如博士称在这种“分散式的集体主义”下,识别出处在“条”或“块”上的某个特定部门的主要领导十分关键,但是尽管如此,其他有“业务关系”的领导无法忽视,因为很多问题的解决,需要多个部门的相互配合。

因此,在“双重从属制”下政府各职能部门行政效率低下。

(三)地方政府权责与利益的失衡。

虽然我国有法律明文规定了“条条”与“块块”各自的职责和权限,但是在具体职能发挥过程中,很难做到权责分明。

自20世纪90年代中后期,从税务部门开始,银行、工商、烟草、盐业等部门相继从地方政府序列中退出,改为中央或省以下的垂直管理。

这种垂直管理模式在
权限方面上收得比较彻底,多数部门不仅在干部管理、人员编制、机构设置方面,而且在财政经费、党组织关系、纪律监察方面都由上级管理(景跃进等,2015)。

分税制改革与强化垂直管理基本同步,进一步使地方财权向上集中,而事权向下转移。

比如在乡镇基层政府运作中,实际权力在“条”,责任在“块”;财权在“条”,而事权在“块”。

这种地方政府的事权错位,财权上移,使得地方政府在权责和利益分配中失衡。

(四)中央决策施行的中间梗阻。

在现实生活中,人们常常会有这样的困惑:为什么中央一些政策在制定时是好的,但是一施行下来就走样了呢?中央决策在施行中的这种“中间梗阻”也与我国的条块体制息息相关。

我国虽然是中国共产党一元化领导的国家,但是为了充分发挥中央和地方两个积极性,不得不在行政管理上施行地方分权,而条块分割的体制形成了一种“碎片式的威权”,中央决策在具体贯彻执行中容易受到不同部门和个人的抵制。

我国目前的普遍情况是决策者与执行者两相分离,上级政府和条条只决策、不执行、不负责,下级政府和条条不决策、只执行、要负责,这种将决策执行授权给其他部门的模式,本身就存在使决策变异的风险。

“地方当局并不是中央政策的机械执行者,他们也有自己的目标、信息和权力。

”①上级“条条”在业务范围内决策时,如果不能通盘考虑,只是从自身部门利益出发,不结合下级地方实际,因地制宜,下级“块块”势必会在决策执行中产生抵触,甚至引发矛盾。

三、职责同构:条块矛盾的症结
“条块关系”问题的产生固然有“条”和“块”自身的原因,但职责同构是形成现有条块关系的一个必要条件和基础性因素。

在我国,各层级政府不是以各自应该承担的职能为基础合理划分事权,而是在“统一领导,分级管理”的思想指导下共同参与对同一事项的管理。

在这种体制下:(1)在没有明确划分各自职责的前提下,设想中央、省、市、县和乡镇五级政府过问同一件事,条块矛盾自然无法避免,且难以调动地方积极性;(2)职责同构导致同一职能部门上下级之间职责不清,不能合理划分各自的权限和责任,对于一些事项,从中央到地方、基层,各级职能部门都要插一手,谁都负责的结果是使谁都不负责,有利可图就处处相争,一涉及责任就相互推诿。

①[荷兰]布雷塞斯.政策效果解释的比较方法[A].国际社会科学杂志[C].198.121.
“职责同构”是条块矛盾的症结,而以“轴心辐射模式”为特征的国家整合方式是职责同构长期存在的制度性根源。

政府间关系首先受制度的制约,其次才是事权划分的问题。

如果没有制度方面的大变革和调整,仅仅围绕着事权划分做文章,政府间关系很难取得实质性的进展。

“轴心辐射模式”通过以下几个中间变量和机制影响、塑造并强化着职责同构的政府管理体制。

第一,人事任命;第二,地方政府对民众的责任机制;第三,对地方政府“一把手”监督乏力,使实行制度性权力配置缺乏必要的制度支撑;第四,党政关系(周振超,2009)。

四、“条块关系”优化的路径选择
既然职责同构是条块矛盾的症结所在,那么打破职责同构就是理顺“条块关系”的突破口。

(一)打破条块布局中完全的“上下对口”。

在我国行政管理体制中,权力纵横的矩阵复杂,一个最重要的原因就是机构设置的上下对口。

首先,“块块”设置是必不可少的,打破“上下对口”并不意味着要砍掉所有的“块块”,而是综合考虑其存在的实际价值。

尤其是县乡级别的基层政府,需要根据各个地区的具体情况,确定如何设置块块内部的综合性部门的数量。

对地级市已经设置了的职能部门,县乡级就无需再重复设置,以避免资源浪费和责任推诿。

其次,一些“条条”的设置也并非每一层级的政府都必不可少,对于职能相似的“条条”可以适当合并压缩,如基层的农技站、水利站、林业站等职能相近的“条条”机构,就可以综合设置,系统管理。

各地“条条”设置到哪一层级,不必完全一致,要根据实际需要设定。

(二)明确划清条块界限,因地制宜设置机构。

当前“条条”、“块块”之间还存在模糊交叉的层面,为此要明确划清各层级政府的条块界限。

第一,对于中央专有的事项应该由中央垂直管理,中央在地方的派驻机构应统一由中央政府垂直管理,在人事、财政和编制上与地方政府脱钩,不作为地方政府的组成部分,地方政府没有必要设立类似的主管部门。

第二,在中央与地方交叉的事项中,可以“上下对口”地设置条条,但要改变以往“双重领导”的思路,出台正式法律法规明确由地方政府还是上级“条条”领导,避免责任推诿和利益之争。

上级“条条”应该减少对下级的命令和检查,尽量通过上级政府向下级政府统一发布指令。

第三,对地方专属事项,中央不得随意干涉,要因地制宜地发挥地方的自主性。

(三)以法制保障条块管理过程的权责统一。

如前文所述,中国目前的条块关系中,各层级政府以及同一“条条”的上下级之间在权力和责任的安排上不尽合理。

下级政府和条条的权力有限,而责任无限,权力主要集中在上级政府和条条手中。

在今后政府发展中,要转变观念,遵循谁决策,谁执行,谁负责的原则,做到权责统一。

同时,我国当前只有《宪法》和《组织法》对条块权限进行了规定,但是过于笼统,缺乏可操作性,应该完善相关立法,以公开的法律法规明确各个层级政府之间的事权划分与职责权限,规定中央专有的职责、地方专有的职责、中央和地方共同行使的职责。

【参考文献】:
[1].朱光磊:当代中国政府过程[M].天津人民出版社,2008年9月.
[2].周振超:当代中国政府“条块关系”研究[M].天津人民出版社,2009年3月.
[3]景跃进,陈明明,肖滨:当代中国政府与政治[M].中国人民大学出版社,2016年.
[4]李侃如:治理中国:从改革到革命[M].中国社会科学出版社出版,2010年1月.
[5].朱光磊,张志红等.“职责同构”批判[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2005(1):102.
[6].朱光磊.当代中国政府间纵向关系研究评介[J].政治学研究,2006(1):127.
[7].马力宏.论政府管理中的条块关系[J].政治学研究,1998(4):71.。

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