从国际环境法的基本原则看我国_环境保护法_的修改

生 态 文 明 与 环 境 资 源 法
——2009年全国环境资源法学研讨会（2009.8.3~6·昆明）论文集
从国际环境法的基本原则看我国《环境保护法》的修改
张正怡（华东政法大学）
摘要：1992年《里约环境与发展宣言》的通过标志着国际环境法的成熟。

该宣言几乎涵盖了国际环境法
领域中的所有基本原则。

文章通过剖析其中最为重要的四项原则，阐述了各原则的内涵以及所包含的基
本价值。

回到我国现有的环境基本法——《环境保护法》中，通过对比，我们可以发现该部法律尚存在
一些明显的局限性。

因此，本文分别对照可持续发展原则、共同而有区别责任原则、风险预防原则以及
国际合作原则，提出了修改及完善我国现行《环境保护法》的一些设想和建议。

在健全环境保护法律体
系的过程中，制度背后所蕴含的价值理念显得尤为重要。

关键词：基本原则《环境保护法》修改完善
众所周知，1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会被广泛的称为“地球峰会”。

大会以“尊重大家的利益和维护全球环境与发展体系完整”为导向，通过了三项文件：《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》以及《关于所有类型森林的管理、养护和可持续发展的无法律约束力的全球协商一致权威性原则宣言》（简称《森林声明》）。

此外另有两个公约由各国开放签字：《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》。

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大会的主要成果《里约环境与发展宣言》（以下简称《宣言》）基本涵盖了国际环境法中具有指导性作用的27项基本原则。

经过数十年的考验和发展，其中的部分原则已被认同成为国际环境法的基本原则，为相关公约的诞生和发展奠定了基础。

同时，相关原则也成为各国立法和司法实践的指针。

一、国际环境法基本原则综述
尽管我国学者对国际环境法基本原则的外延略有分歧，但是对以下基本原则已经在较大范围内达成共识，并得到《宣言》和相关国际法律文件、著作的肯定和支持，它们主要包括：可持续发展原则、共同而有区别原则、风险预防原则以及国际合作原则。

（一）可持续发展原则
可持续发展原则最初由布伦特兰委员会在1987年的报告《我们共同的未来》中界定为：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。

2基于上述理念，联合国大会于1992年决定设立一个可持续发展委员会，使得可持续发展这一基本原则以《宣言》为轴心，越来越多地辐射到其他国际法律文件和各国环境立法中去。

《宣言》在原则1中即宣告：“人类处在关注持续发展的中心。

他们有权同大自然协调一致从事健康的、创造财富的生活”。

以开宗明义的方式导出“可持续发展”的含义，可见起草各国对该项原则的高度重视性。

《宣言》针对可持续发展原则增加了更为具体的表述，以增强该原则的可操作性。

1.代内公平与代际公平并重
《宣言》的原则3指出：“必须履行发展的权利，以便公正合理地满足当代和世世代代的发展与环境需要。

”其中，代内公平（intragenerational equity）是指同代人之间对于环境所享有的利益必须达到公平合理的要求。

即在当代，无论发达国家抑或是发展中国家，其对地球整体环境所享有的权利都不得随意剥夺。

而代际公平（intergeneration equity），又称“世代间公平”，被归纳为以下三个基本原则：第一，要求各世代保护自然和文化遗产的多样性，这样便不会对后代人解决自身问题和满足自身价值观造成不适当的限制，而且未来世代权享有同其以前世代相当的多样性，即“选择保护”原则。

第二，要求各世代维持地球的质量，从而使地球质量在留传给未来世代时状态不比从前代继承时有所下降，并且有权享有与前世代所享受的相当的地球质量，即“保护质量”原则。

第三，各世代的每个成员都有权公平地获取其从前代继承的遗产，并应当保护后代人的这种获取权，即“保
1林灿铃：《国际环境法的产生与发展》，人民法院出版社2006年版，第352-354页。

2《我们共同的未来》，牛津1987年，第87页。

转引自王曦编译：《联合国环境规划署环境法教程》，法律出版社2002年版第10页。

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China Law Society Association of Environment and Resources Law, CLS-AERL
生态文明与环境资源法
护获取”原则。

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可见，代内公平和代际公平作为可持续发展原则的重要体现，传达出国际环境法立法价值上的趋向，其公平、正义的观念，成为国际环境法在实施过程中所追求实现的价值目标。

2．环境与发展一体化
《宣言》在原则4中指出：“为了达到持续发展，环境保护应成为发展进程中的一个组成部分，不能同发展进程孤立开看待。

”尽管在发展权这一敏感的话题中，很容易引起发展中国家和发达国家的尖锐斗争，但是《宣言》仍然将环境纳入发展的体系中去。

环境与发展的关系是一个涉及到建立国际经济新秩序和全球战略建设关系的重要问题。

发达国家与发展中国家能够暂时摒弃政治纷争，心平气和地以全球环境为中心讨论并达成一致条款，这本身不能不说是环境理念上的进步，也是可持续发展观念日趋深入人心的表现。

当然，环境与发展背后所蕴藏的巨大利益冲突显然不可能通过一次会议、一项原则来解决，而是有待于环境与发展在一体化过程中的协调。

3.可持续利用
可持续利用作为可持续发展原则最直接的应用方式，主要体现在《宣言》的原则8之中：“为了实现持续发展和提高所有人的生活质量，各国应减少和消除不能持续的生产和消费模式和倡导适当的人口政策。

”可持续发展要求各国首先在经济增长方式上有所转变，由粗放型生产消费模式向集约型优化配置模式进行过渡实属必然。

与之并重的人口因素也日渐成为制约一国实施可持续发展的瓶颈，应当采取有效政策予以控制。

此外，《宣言》特别强调了消除贫穷这一基本任务，并且要求对发展中国家和最不发达国家予以特别优先考虑。

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应当说，可持续发展原则作为国际环境法的基本价值理念，已经深入渗透到国际环境立法和实践中。

如《气候变化框架公约》在第2条提出的目标是：“根据本公约的各项有关规定，将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。

这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。

”此外，相关的惩罚原则“污染者付费”也为《宣言》所承认。

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（二）共同而有区别原则
通常认为，《宣言》的一个显著创新在于原则7：“各国应本着全球伙伴关系的精神进行合作，以维持、保护和恢复地球生态系统的健康和完整。

鉴于造成全球环境退化的原因不同，各国负有程度不同的共同责任。

发达国家承认，鉴于其社会对全球环境造成的压力和它们掌握的技术和资金，它们在国际寻求持续发展的进程中承担着责任”。

即规定了共同而有区别原则。

所谓“共同”，是指由于地球生态系统的整体性，各国对保护全球环境负有共同的责任。

所谓“有区别”，是指各国虽然负有保护全球环境的共同责任，但在各国之间，主要是在发展中国家和发达国家之间，这个责任的分担是不平均的，而是与它们在历史上和当前对地球环境的破坏和压力成正比的。

6共同而有区别原则解决了在当代如何分配保护全球环境的责任问题。

一方面，该原则肯定了环境保护责任是全球性的责任，国家不分大小强弱，必须承担起保护环境的义务。

另一方面，基于公平的理念，国家承担的义务应当与该国造成的损害程度以及实际承受能力成正比。

发达国家在对环境的享受和掌握的技术和资金上是明显优于发展中国家的，因而必须承较大的环境责任。

共同而有区别原则的出发点也决定了实现该项原则的现实可能性。

典型的例证是《联合国气候变化框架公约京都议定书》中为发达国家和发展中国家制定了不同的削减温室气体排放量的具体数额和时间界限。

此外，议定书还允许采取“排放权交易”、绿色开发机制以及“集团方式”灵活履行公约，促进共同而有区别原则的实现。

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(三)风险预防原则
风险预防原则主要根基于环境污染后果的严重性与治理环境问题的复杂性。

环境污染一旦发生，其后果是相当严重的。

如印度博帕尔毒气泄漏事件曾造成3万人死亡，20万人残废的悲剧。

8采取风险预防原则是为了避免更为严重的后果发生，以免给环境状况带来不可逆转的灾难性后
3[美]爱蒂丝·布朗·魏伊丝：《公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平》，汪劲、于方、王鑫海译，法律出版社2000年版，第41-42页。

4《里约环境与发展宣言》原则5、6。

5《里约环境与发展宣言》原则16。

6王曦：《国际环境法》，法律出版社2005年版，第108页。

7详见《联合国气候变化框架公约京都议定书》第3、4条。

8刘大群:《论国际环境法的十项基本原则》，载《武汉大学学报》（社科版），1992年第2期。

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果。

有关环境领域的各项国际公约基本上都略有涉及。

早在1982年《联合国海洋法公约》第194条第1款中就有规定：“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止减少和控制任何来源的海洋环境污染。

”《宣言》在原则15中强调：“为了保护环境，各国应根据它们的能力广泛采取预防性措施。

凡有可能造成严重的或不可挽回的损害的地方，不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。

”1992年《生物多样性公约》也在序言中提及：“注意到预测、预防和从根源上消除导致生物多样性严重减少或丧失的原因，至为重要，并注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。

”
上述公约肯定了“防患于未然”的必要性，同时又看到了人类认识发展的局限性。

为了避免因科学认识中的不确定性阻碍环境保护的措施，风险预防原则要求环境保护必须果断采取行动，不一定要建立在确凿的科学依据的基础上，更不能因等待科学的确定性而失去制止和扭转环境恶化趋势的机会。

从本质上看，该原则改变了科学数据的作用，因而是创新的。

但是在主张采取预防原则之前，仍需要有一些初步的科学根据，“可以信赖的理由”或“合理原因”。

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（四）国际合作原则
根据《宣言》规定，国际合作原则主要体现在如下两个方面：
第一，环境紧急情况时进行通知和援助。

《宣言》第18条原则规定：“各国应把任何可能对其他国家的环境突然产生有害影响的自然灾害或其他意外事件立即通知那些国家。

国际社会应尽一切努力帮助受害的国家。

”
该项原则的确立很大程度上是源于前苏联切尔诺贝利事件中核泄漏的法律责任追究问题，同时也体现了国际人道主义的基本精神。

关于辐射事故和海洋污染相关的紧急援助方面，已经有越来越多的双边或区域应急计划。

惟一一个全球性应急计划是1990年的《国际油污防备、反应与合作的伦敦公约》，它要求制定国家和区域的准备和反应制度，并要求各缔约方根据其能力和资源，对油类污染事故提供建议性服务、技术支持和装备。

1992年，欧洲国家在联合国欧洲经济委员会的帮助下通过了《关于工业事故跨界影响德赫尔辛基公约》，该公约被称为在环境紧急情况时提供援助方面最先进的国际法律文件。

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第二，跨界关系中的通报与协商。

《宣言》第19原则规定“各国应事先和及时地向可能受影响的国家提供关于可能会产生重大的跨边界有害环境影响的活动的通知和信息，并在初期真诚地与那些国家磋商。

”
该原则并没有解决建立合作机制的问题，而是在整体上提出了一些指示，包括：各国有义务进行通报；通报必须提前并及时等等。

在具体的实施机制上，国际环境法强调改善环境条约实施的不同机构和机构协调并使他们合理化，主要方法有：申诉制度、报告制度以及处罚和补救措施。

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二、我国环境保护法的发展及主要问题
我国的环境资源法经历了孕育产生、发展形成以及进一步发展健全和完善时期，在环境保护、自然资源以及环境资源综合管理方面都加强了法律调整。

12其中，1989年12月26日颁布的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）奠定了其在环境保护领域内框架性地位。

除了总则和法律责任之外，《环境保护法》的规定主要集中在环境监督管理、保护和改善环境以及防治环境污染和其他公害三个方面。

应当承认，《环境保护法》在其创立之初，对于开展环境保护、自然资源的保护和合理开发利用发挥了积极的作用。

但是，时隔近20年，其中的某些规定不免出现不合时宜的状况。

此外，在司法实践中，由于本法的规定过于原则，也会出现一些亟待解决的问题。

首先，立法指导思想的局限。

《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。

”从该条可以看出将保障人体健康与经济建设并列成为环境保护的目标，这本身有悖常理，因为环境保护与发展
9那力：《国际环境法》，科学出版社2005年版，第14页。

转引自林灿铃：《国际环境法的产生与发展》，人民法院出版社2006年版，第364页。

10[法]亚历山大·基斯：《国际环境法》，张若思编译，法律出版社2000年版，第101-102页。

11[法]亚历山大·基斯：《国际环境法》，张若思编译，法律出版社2000年版，第358-359页。

12马骧聪、王明远：《中国环境资源法的发展：回顾与展望》，载王曦主编：《国际环境法与比较环境法评论》2002年第1卷。

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经济在一定程度上是存在矛盾而相互制约的。

另外，该目标定格于当代有限的保护环境理论，缺乏可持续发展的意识和要求，与国际环境法中强调的环境与发展一体化的概念相比，还是有一定的局限性。

其次，法律形式及体系的缺陷。

从法律位阶上说，《环境保护法》应当成为仅次于宪法的环境保护基本法，是制定其他环境保护法的依据。

然而，现行的《环境保护法》并非由全国人民代表大会制定，而是与《水法》、《森林法》等单行法一样，都是由全国人大常委会制定颁布的，它们属于同一个层次，因而无法体现出《环境保护法》基本法律的地位。

此外，我国环境保护法律体系下分别形成了环境污染防治法、自然资源法和生态保护法三大类子法系。

但是，《环境保护法》只涵盖了污染防治和环境资源保护，且内容过多地集中在污染防治上，而对自然资源和生态环境保护只是少量的政策宣示，也无相应的法律责任。

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再次，具体制度规定的不足。

《环境保护法》在“立法宜粗不宜细”的指导下诞生，主要的问题在于立法技术过于粗糙，只停留在原则性的规定上。

即使是现有的条文规定，也或多或少地存在一些问题，如《环境保护法》第29条只简单介绍了限期治理及其主管部门。

若出现环境行政诉讼的情形，面对诉讼中提及的相关具体问题，该条文的实际作用将是一片苍白。

纵观本法的各项具体措施，如排污标准、环境监测以及限期治理制度，无不隐约透露出“先污染后治理”的恶性循环风险。

以预防风险为主的环境保护措施体系尚未建立，目前的环境保护措施仍停留在治标不治本的原始状态，仍需要引入和加强先进的环境理念和环境保护意识。

总体看来，我国现行《环境保护法》的主要症结在于：指导思想亟待定位、不能完全适应社会发展的需要以及环境与资源的法律、法规之间不统一。

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三、对比国际环境法的基本原则，修改我国《环境保护法》
通过分析我国现行的《环境保护法》，不难看出：尽管我国在立法技术上仍存在一定的缺陷因而导致司法实践上的尴尬局面。

但根本原因仍在于我们对环境法基本原则领会不深，无法在制定基本法的过程中贯彻环境保护的基本理念。

因而，有必要对照国际环境法的基本原则，对我国的《环境保护法》在一定范围内进行修正。

（一）贯彻可持续发展原则，强化立法理念
可持续发展作为立法目的中必不可少的一个方面,目前已为大多数学者所认同。

有学者指出：在可持续发展的基本战略背景下，在当前全国环境保护的严峻形势下，必须对《环保法》的该条立法目的和指导思想的规定重新定位，建议将第1条修改为:“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济、社会的可持续发展，制定本法”。

15在健全立法思想的前提下，可持续发展原则应当成为用以指导各项环境保护措施的根本性原则。

根据上文对可持续发展原则从代内公平与代际公平并重、环境与发展一体化以及可持续利用三方面的解读，结合我国环境保护现状，笔者认为在以下四个方面应当强化可持续发展原则的重要地位。

首先，在环境保护与经济发展问题上，可持续发展应当成为经济发展坚持的主线，从而消除经济快速发展所带来的后顾之忧。

正如1992年世界发展报告《经济增长与环境》中所指出：“减少经济活动及其扩张过程中产生的环境损害的最有效方式是直接处理——将它脱离出经济活动——即引进在环境上更有优势的技术和实践。

”技术的跟进应当成为处理环境与发展问题的主要方式。

其次，在自然资源的开发和利用上，可持续发展观应当发挥更加积极的主导作用。

其中，树立公平的代际权观念可以使得当代人对能源的需求达到恰好满足的程度，而不至于威胁到后代的福祉和利益。

从上一代继承的效果和留给下一代的效果应当在总体上达到平衡和一致。

再次，在制度构建上，可持续发展原则应当渗透到具体的法律规定中去。

譬如，合理开发利用资源，推进清洁生产，建立安全有效的风险预防机制和环境评估制度等等。

同时，我们要注重法律、法规与政策之间相协调，其范围包括环境保护法、自然资源管理法、环境保护和资源管理行政法规、与可持续发展有关的其他法律法规、各类环保标准、地方有关环保和资源管理法规及国际环境协定。

最后，可持续发展的实施离不开公众的积极支持。

公众参与有利于加强政府与公众之间的交流13李秀梅：《我国现行<环境保护法>在的问题及修改建议》，载《新视野》2006年第6期。

14朱晓燕：《我国环境资源立法的完善》，载《河北法学》2003年第4期。

15王伟：《环境保护法修改的法律思考》，资料来源：/Article/es/envir/e_law/200605/8072.html，（浏览日期2007年10月9日）。

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与沟通，其积极影响在于：加深公众对政府实施可持续发展的认知；提高政府在公众中的影响力；提高公众对政府的忠诚度，从而促成政府与民众长期稳定的合作关系；政府可通过公众的参与获得大量的反馈信息，从而更好地改善公共产品和服务，满足广大公众的要求，最终为社会创造更大的经济效益和社会效益。

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（二）转换思维方式，以风险预防为主线
尽管我国当前的《环境保护法》在第13、26条分别规定了环境影响评价以及“三同时”（同时施工、同时设计、同时投产）制度等一些预防性制度。

但是，这些制度本身的规定并不完善，缺乏必要的支持实施系统，带有浓厚的末端控制色彩。

比如，“污染者负担”原则把“污染者”界定为直接排污者，实际上是强调“末端控制”，将环境责任施加于“末端”，施加于污染物的处理、处置，这不利于预防为主和“源头控制”原则的确立和实施，不利于“清洁生产”战略的开展，难以把污染控制延伸到对原料、技术、工艺等生产环节，也难以扩展到对消费环节的控制。

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或许我们还依稀地记起不久前发生的松花江事件，它恰恰所反映出我国在环境污染在应急制度上存在的重大弊端。

究其根源，仍然是风险预防意识的缺失。

以风险预防为主线，转换思维方式要求我们建立起全过程控制机制，既要注重从末端治理，更要强调从源头控制。

对于“先污染、后治理”的陈旧思维，我们应当坚决予以抛弃。

在欧美等环境保护意识先进的国家中，基本上都会出台立法技术细腻、针对性较强的《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《环境损害赔偿法》等法律，它们不仅对建设项目进行环境影响评价，而且对规划也要求进行环境影响评价，鼓励清洁生产，这在很大程度上解决了重污染治理、轻预先防范的问题，在环境资源立法上基本确立了全过程控制的思想。

在日本的环境基本法中明示了环境对策的概念,目标从“公害对策”向“环境管理”的转变。

在具体性方策中，该法增加了环境影响评价的推进、环境税和赋课金等为实施环境保全的经济性诱导措施的调查研究、产品环境影响前评价等从商品开发阶段推进降低对环境的负荷和再利用的对策等措施。

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相比之下，我国1989年的《环境保护法》并未明确规定风险预防思维下的相关法律制度。

这一现象的最大弊端在于难以在我国形成全面地全过程控制的环境保护思想，因而应当对该法进行相应修改，以便为相关环境资源单行法提供上位法上的依据。

（三）细化具体规定，做好承担“有区别责任”的准备
上文中笔者已经详细介绍过共同而有区别责任及其对国际环境法律体系的创新。

但是应当注意到，该项原则在要求发达国家率先行动的同时，并没有忽略发展中国家的保护全球环境的责任。

顾及发展中国家的不同责任和经济、技术的落后状况，给予它们暂缓、采取实质性限制行动的权利，但没有给予它们永远不行动的权利。

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因此，我们不能以“区别责任”自居，而是应当正视我国在各项国际环境保护条约中的地位，努力保障履行应有的义务。

例如，《联合国气候变化框架公约京都议定书》在第3条第1款中有规定：“附件一所列缔约方应个别地或共同地确保附件A所列温室气体的其人为二氧化碳当量排放总量不超过按照附件B中所记其排放量限制和削减承诺和根据本条的规定所计算的其分配数量，以期待这类气体的其全部排放量在2008年至2012年承诺期间削减到1990年水平之下5％。

”既然我国已于1998年5月29日在联合国秘书处签署了该议定书，经人大批准后，该议定书正式对我国生效。

在承担相应环境责任的具体措施上，有学者建议应当从根本上改善我国的环境质量，提高环境资源的使用效率，并提出从以下方面革新我国的环境管制制度：首先，必须建立以总量控制为基础的污染物排放控制制度（包括总量控制的目标、总量控制的基本原则、总量控制的程序制度以及违反总量控制的法律责任制度）；其次，应当在总量控制的基础上构建以排污许可证为核心的污染物授权排放制度（应当注意的问题包括立法指导思想的根本转变、明确排污许可证的设计和分配上所应当遵循的基本原则、吸取其他国家在排污许可证分配方式上的制度经验以及科学设定违反排污许可证制度的法律责任）；再次，应当建立以排污许可证交易为中心的污染防治激励机制。

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16谭宗泽：《可持续发展的实施与公众的行政参与》，载《河北法学》2007年第6期。

17曹明德：《关于修改我国<环境保护法>的若干思考》，载《新华文摘》2005年第7期。

18[日]原田尚彦：《日本环境法》，于敏译，转引自梁慧星主编：《民商法论丛》（第7卷），法律出版社1999年版第332-333页。

19王曦：《国际环境法》，法律出版社2005年版，第110页。

20王克稳：《论我国环境管制制度的革新》，载《政治与法律》2006年第6期。

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