浅谈中国进出口银行的改革与转型

浅谈中国进出口银行的改革与转型
作者：郑珺
来源：《经济视野》2015年第02期
【摘要】中国进出口银行是直属国务院领导、政府全资拥有的政策性银行。

为适应新形势下的国家战略需要，中国进出口银行面临改革与转型。

本文从转型的思路入手，简要分析了中国进出口银行改革的目标、理念、思路和具体措施。

【关键词】政策性银行改革转型
中国进出口银行成立于1994年，是直属国务院领导、政府全资拥有的政策性银行。

在利率市场化不断加速、同业竞争日益加剧的整体形势下，中国进出口银行同国家开发银行、中国农业发展银行一样，面临如何转型，以求实现可持续发展、更好地行使政策性银行职能的问题。

一、背景情况
中国进出口银行成立至今已整二十年。

二十年来，随着世界经济形势的不断发展和国家战略的实际需要，中国进出口银行从成立初期以“为机电产品、成套设备等资本性货物出口和高新技术产品出口提供政策性金融支持”为导向的官方出口信用机构，逐渐发展成为同时经营出口、进口，业务覆盖信贷、担保、资金、咨询、中间业务等综合金融服务，广泛服务资源、工程、制造、农产品、旅游、科技、文化等服务贸易领域，分支机构和资产初具规模的金融机构。

为致力于贴合新形势下国家的战略需要，成为对内促进经济结构调整、对外支持外贸增长方式转变，全面服务经济外交、推动国际经济合作、促进和谐世界建设的新型国际经济合作银行，需要对中国进出口银行进行改革和转型。

二、政策性银行转型的几种观点及比较
（一）政策性银行转型的主要观点
借鉴国外同性质机构的运营模式，针对中国政策性银行战略转型的主要观点有以下三种。

第一种观点认为，政策性银行要坚持以政策性为主，在实现运作方式市场化、商业化的基础上为国家战略服务。

该观点认可政策性银行的市场化运营，但强调政策性银行功能定位应以政策性业务为主，要着力避免与商业银行的“同构性”，避免政策性银行与商业银行的不公平竞争。

第二种观点认为，政策性银行应逐步进行商业化改革，最终成为自我经营、自负盈亏的金融企业，以适应金融体制的改革和金融市场秩序的不断优化。

该观点力主政策性银行的全面商业化运作，但也认可转型周期中政策性的存在。

第三种观点认为，政策性银行应向开发性金融机构转型，在坚持政策性职能的基础上，通过市场运作来解决持续发展的问题。

该观点坚持政策性银行的根本职能是服务于国家政策，但同时强调政策性银行应具备与市场接轨的经营能力，以建立政策性业务与盈利性业务的平衡，实现政策性银行的可持续发展。

（二）三种转型观点的分析与比较
上述三种观点代表着对于政策性银行战略转型的主流观点，其共同点，是均将政策性银行的运作定位在市场化发的大方向上。

这与政策性银行由市场手段体现国家政策的根本性质是吻合的。

但三种观点在针对政策性银行改革后的性质和定位，又有很大的不同。

笔者认为，三种不同观点的根本分歧是政策性银行在中国金融市场的改革和发展中，究竟应该实现何种程度的市场化转型，以构建更为合理的国家金融体系。

对第一种观点，基于其对政策性业务为主的定位，意味着政策性银行应更多地从事政策性相关业务，并以财政补贴为主、市场化业务的盈利为辅，解决其持续运营的成本。

从长期发展的角度来看，政策性银行将维持为政府的银行，无力摆脱财政兜底的经营模式，银行的业务发展缺乏自下而上的活力，不利于业务的开拓和经营管理水平的提高，将对国家造成持续的财政负担。

对第二种观点，基于其全面商业化运作的目标，意味着政策性银行应采取更加激进的改革措施，以追求利润最大化为首要目标，大力进行业务开拓、不断完善风险管控能力，以持续提高其市场竞争力。

短期来看，由于在融资成本、业务范围、经营理念等多方面均与商业银行存在明显差距，政策性银行实行全方位的商业化转型，存在较大困难；长期来看，政策性银行的全面商业化意味着经营理念的改变，未来将以追求利润最大化为首要目标，服务于国家战略的成分将逐步弱化。

第三种观点实际是以商业化运作的模式来保障政策性职能的持续行使，强调由政策性银行主动提高其市场竞争力，以寻求商业目标与政策性目标的动态平衡。

分析可知，第三种观点是比较适合中国进出口银行的改革方式。

一方面，中国进出口银行自2006年以来已经开始了市场化运营的准备和尝试，通过在机构的调整、制度的完善，初步搭建起合作共赢为主、适度竞争为辅的同业经营格局，开拓出一定量的商业性业务，资产规模逾2万亿人民币，客观上不太具备回到以单一经营政策性业务为主的经营模式；另一方面，较之国内商业银行，在资本金严重不足、筹资成本居高不下、营销手段相对落后、业务体系仍需健全、风控能力尚待提升等不利因素下，仅依靠政策导向和信用评级优势，中国进出口银行尚
不具备完全市场化运作的客观实力，抛弃政策性导向也不符合中国进出口银行的根本宗旨。

因此，立足于服务国家战略、积极推进市场化运营的转型，是一条较为可行的改革路线。

较好的预期是，合理利用自身优势、稳步增强市场竞争力，通过主动与市场接轨，实现以自我盈利代偿财政补贴，减轻国家财政负担，实现银行的可持续发展。

三、中国进出口银行的改革
为落实上述分析，中国进出口银行的改革应采用目标导向，在明确未来经营模式与原则的前提下，紧跟国家战略需要，制定、落实具体策略，实现可持续的经营和发展。

（一）改革的战略方向
中国进出口银行行长李若谷指出，“当前国家急需一个能够顺应国内外大势、统筹两个市场、改善国际收支平衡、促进经济结构调整、增强国际竞争能力、拓展发展空间、维护经济安全和发展利益的有效工具。

”从战略角度来看，能够担负上述责任的新型国际经济合作银行将是中国进出口银行未来的改革方向。

（二）未来的经营理念
未来的中国进出口银行，将继续承载国家赋予的政策性金融任务。

结合国际经济合作银行的改革方向，笔者认为中国进出口银行可按照以政策性为目标、以自主性为手段、以合理竞争性为条件的理念进行改革。

其中，政策性即明确中国进出口银行以服务中国国家战略为己任，政策性业务是中国进出口银行的立行之本，银行对业务的拓展、对盈利的追求，最终都是服务于国家战略。

自主性是指中国进出口银行应积极寻求经营管理水平的提升和市场化竞争力的增强，依靠自身盈利取代财政兜底和国家补贴；同时，自主性绝不等同于以追求利润最大化为经营目标，而是提高运营效率、减轻财政依赖、持续服务政策性金融的有力手段，其比较合理的经营状态是“保本微利”。

合理竞争性是指中国进出口银行应避免与商业银行的过度同构，在开展市场化运作时应与商业银行维持竞争有度、优势互补的合作方式，实现政策性金融机构与商业性金融机构的协调与可持续发展。

在同时具备政策性、自主性和合理竞争性的条件下，可以预见，中国进出口银行的未来将空间广阔、大有可为。

（三）改革的具体措施
中国进出口银行自2006起，已在机构改革、制度建设、业务创新、同业合作、海外开拓等方面取得了一定的成效，初步形成了政策性业务为主、商业性业务为辅的经营体系。

这些举措，也为银行后续的改革积累了经验。

从未来发展的需要来看，以下几个方面仍待继续深化和探索。

1、实现政策性业务与商业性业务的界定和分离
一是以从制度层面厘清政策性业务与商业性业务的标准，划清两种业务的不同性质。

清晰的界定是两种业务健康开展、并行不悖的前提保证。

二是适时建立起政策性业务与商业性业务分离的分账户经营模式。

分账户经营将为规范政策性银行行为、考核政策性银行作用奠定基础。

短期来看，分帐户经营可以避免政策性银行盲目扩张、利用财政补贴与商业银行开展不公平竞争的行为。

长期来看，分帐户经营的模式将客观上加强政策性银行的管理意识，从关注商业性账户的角度，银行将自发建立起能够持续提升经营管理水平的治理架构，提升其盈利能力；从关注政策性账户的角度，中国进出口银行的政策性价值将得以直接体现，同时政策性账户的规模将为其开展商业性业务提供参考。

2、继续加大政策性金融支持力度
在过去的二十年里，中国进出口银行对“三农”、服务业、中小企业、节能环保、内陆沿边地区开发开放等瓶颈领域和薄弱环节进行了大力的支持，为国家“稳增长、调结构、促平衡”贡献了力量。

在全球经济危机爆发、外贸形势严峻的困难时期，中国进出口银行支持大批企业渡过难关，有的甚至还实现了逆市增长，有效发挥了政策性金融逆经济周期的调节作用。

对于未来，中国进出口银行除在传统政策性领域继续发挥作用外，还应积极着眼于中国经济发展的新态势，配合国家战略需要，加大对于高新科技、节能减排、环保、旅游文化等行业的政策性金融支持力度，积极服务涉农和小微企业，扶持幼稚产业，继续充当国家战略“中国梦”的有力护航者。

3、积极完善商业化运作的各项准备
一是完善业务体系。

经过二十年的发展，中国进出口银行的业务体系建设已取得较大成效：支持领域从出口延伸到进口；支持范围从资本品出口延伸到农产品出口及旅游、科学、技术、文化等服务贸易领域；支持客户从行业骨干延伸到中小企业、港澳台资企业；支持手段从信贷延伸到担保、资金、咨询、中间业务等综合金融服务，逐步形成了以进出口融资为基础、“两优”贷款为龙头、一揽子合作为特色、“走出去”融资为重点、多双边合作基金为补充的多位一体的业务体系。

后续发展，应持续完善银行业务体系、拓展和整合银行的业务范围。

二是推进全面风险控制体系的建设。

开展商业性业务意味着管理思维的革新，要求中国进出口银行寻求建立适应市场的风险控制体系。

作为商业性业务的后进者，中国进出口银行在风险管控水平方面与商业银行还有较大的差距。

随着巴塞尔协议III的出台、中国银监会对于资本充足率、拨备率、杠杆率、流动性等指标提出的新要求，中国银行业面临新一轮管理水平的整体提升，这是中国进出口银行革新经营理念、追赶先进水平的有利契机。

三是打造先进的组织体系。

近年来，通过深化改革，中国进出口银行已逐步建立起以业务发展为指导、以提高风险防范能力为目的、符合实际并更接近国际先进水平的组织体系，成为
一家充满和希望的现代化金融机构。

为适应国际经济合作银行的转型需要，需进一步调整机构职能、拓展业务营销渠道、加快海外战略布局，打造出营销与风控共举的全球性架构。

四是做好人员储备。

进一步拓展人员规模、加大专业性人才的培养和储备，是建立规模效益、提升管理水平的当务之急。

建立与市场接轨的薪酬体系和激励机制，则是银行持续优化机构设置，提升运营水平的必然选择。

五是充实资本金、降低融资成本。

资本金严重不足、融资成本偏高是中国进出口银行市场化运营的实际困难。

笔者认为，一方面，中国进出口银行应加大业务创新，积极尝试资产证券化等创新业务，寻求主动缓解资本金不足的压力；另一方面，伴随银行的改革，应考虑拓展融资渠道、寻求市场化的低成本融资，甚至通过财政注资等渠道进一步充实资本金。

参考文献
[1]李若谷.《全力打造新型国际经济合作银行》.《人民日报》，2014年5月20日第 013版.
[2]李静.《政策性银行的市场化运作研究综述》.《华东经济管理》，2010年11月（第24卷第11期）.
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[5]郑耀敏.《中国政策性银行的改革与发展》.《沈阳师范大学学报（社会科学版）》，2014年第2期第38卷（总第182期）.。