土壤污染防治法解读

《土壤污染防治法》解读
土壤是构成生态系统的基本要素，是人类赖以生存的重要物质基础和工业生产不可或缺的宝贵资源，同时也是保障农产品质量安全、人居环境安全的重要前提。

我国土壤污染防治工作起步晚、基础弱，未建立起完备的土壤污染防治法律制度体系，土壤防治工作面临标准不健全、措施不具体、责任不明晰、监管缺依据等问题。

2018年8月31日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》，自2019年1月1日起施行。

《土壤污染防治法》是我国首次制定土壤污染防治的专门法律，填补了我国污染防治立法的空白，完善了我国生态环境保护、污染防治的法律制度体系，《土壤污染防治法》的正式实施，意味着我国大气、水、土壤三大环境领域的污染防治法已经全部齐备。

该法就土壤污染防治的基本原则、土壤污染防治基本制度、预防保护、管控和修复、经济措施、监督检查和法律责任等重要内容做出了明确规定。

一、落实土壤污染防治的政府责任
《土壤污染防治法》第五条明确规定，国家实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度，将土壤污染防治目标完成情况作为考核评价地方各级人民政府及其负责人、县级以上人民政府负有土壤污染防治监督管理职责的部门及其负责人的内容。

《土壤污染防治法》第七条确立了各级环境保护主管部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理的同时，由各级农业、国土资源、住房城乡建设、林业等其他主管部门在各自职责范围内对
土壤污染防治工作实施监督管理的部门管理体制，以避免“九龙治水、多头管理”可能导致的监管真空弊端。

二、建立土壤污染责任人制度
《土壤污染防治法》在“谁污染，谁治理”基本原则的基础上，通过理顺土壤污染风险管控和修复过程中相关主体的责任、强化污染者责任，促使土壤污染防治追责主体更加明确。

《土壤污染防治法》第四条规定任何组织和个人都有防止土壤污染的义务；同时，鉴于土壤污染防治的特殊性，《土壤污染防治法》特别强化了土地使用权人从事土地开发利用活动时的保护土壤义务，规定其应当对可能污染土壤的行为采取有效预防措施，防止或者减少对土壤的污染；《土壤污染防治法》在第四十五条中确立了按照土壤污染责任人、土地使用权人和政府的先后顺序承担土壤污染风险管控和修复义务的基本制度框架，并且在第四十七条规定，土壤污染责任人变更的，由变更后承继其债权、债务的单位或者个人履行相关土壤污染风险管控和修复义务并承担相关费用。

第四十八条规定，土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定，上述规定明确了土壤污染责任人变更及不明确或有争议的情况下责任人如何确定的问题，以避免土壤污染因责任主体不明、追偿不到位导致修复不及时的情况。

三、建立土壤污染状况普查和监测制度
《土壤污染防治法》第十四条规定国务院生态环境主管部门会同其他
主管部门每十年至少开展一次全国土壤污染状况普查。

为了弥补普查时间跨度较大的不足，该条还规定了国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府可以根据本行业、本行政区域实际情况组织开展土壤污染状况详查。

《土壤污染防治法》第十五条规定国家实行土壤污染状况监测制度，由国务院生态环境主管部门负责制定土壤环境监测规范，统一规划国家土壤污染状况监测站（点）的设置。

与此同时，《土壤污染防治法》还特别规定了应当进行重点监测的农用地及建设用地的情形。

第十六条规定，地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门对下列农用地地块进行重点监测：（一）产出的农产品污染物含量超标的；
（二）作为或者曾作为污水灌溉区的；
（三）用于或者曾用于规模化养殖，固体废物堆放、填埋的；
（四）曾作为工矿用地或者发生过重大、特大污染事故的；
（五）有毒有害物质生产、贮存、利用、处置设施周边的；
（六）国务院农业农村、林业草原、生态环境、自然资源主管部门规定的其他情形。

第十七条地方人民政府生态环境主管部门应当会同自然资源主管部门对下列建设用地地块进行重点监测：
（一）曾用于生产、使用、贮存、回收、处置有毒有害物质的；
（二）曾用于固体废物堆放、填埋的；
（三）曾发生过重大、特大污染事故的；
（四）国务院生态环境、自然资源主管部门规定的其他情形。

四、建立土壤有毒有害物质的防控制度
为了从源头上预防土壤污染的产生，《土壤污染防治法》强化建立土壤有毒有害物质的防控制度，各类涉及土地利用的规划和可能造成土壤污染的建设项目，应当依法进行环境影响评价。

《土壤污染防治法》强化了企业源头预防的义务，规定生产、使用、贮存、运输、回收、处置、排放有毒有害物质的单位和个人，应当采取有效措施，防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散，避免土壤受到污染。

另外，《土壤污染防治法》还特别强化了对矿产资源开发、污水集中处理、生活垃圾和固废处置企业以及农业投入品的管理，以从源头防治土壤污染；《土壤污染防治法》明确要求制定重点控制的土壤有毒有害物质名录和土壤污染重点监管单位名录，并强化了土壤污染重点监管单位的责任。

同时，根据土壤有毒有害物质名录和其它有关情况确定并发布土壤污染重点监管行业名录和土壤污染重点监管单位名单，并对重点监管行业制定相应的管理办法，对重点监管单位提出了按年度向生态环境主管部门报告排放情况、建立土壤污染隐患排查制度、制定、实施自行监测方案并将监测数据报生态环境主管部门等防控要求，并要求土壤污染重点监管单位拆除设施、设备或者建筑物、构筑物的必须制定包括应急措施在内的土壤污染防治工作方案，并报地方人民政府生态环境、工业和信息化主管部门备案。

五、建立土壤污染的风险管控和修复制度
《土壤污染防治法》也特别强化落实了土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效
果评估、修复效果评估、后期管理等活动，明确了各项调查和评估的具体程序和内容，所支出的费用，由土壤污染责任人承担。

并根据不同类型土地的特点，分别规定了对农用地和建设用地进行土壤污染风险管控和修复的不同制度和措施：
针对农用地，《土壤污染防治法》建立了分类管理制度，即按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。

针对不同种类的农用地，分别设置了不同的风险管控和修复措施。

县级以上地方人民政府应当依法将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护。

在永久基本农田集中区域，不得新建可能造成土壤污染的建设项目；已经建成的，应当限期关闭拆除。

对安全利用类农用地地块，地方人民政府农业农村、林业草原主管部门，应当结合主要作物品种和种植习惯等情况，制定并实施安全利用方案。

对于列入严格管控类的农用地，各级人民政府及其有关部门应当鼓励采取调整种植结构、退耕还林还草、退耕还湿、轮作休耕、轮牧休牧等风险管控措施；
对于建设用地，《土壤污染防治法》建立了土壤污染风险管控和修复名录制度，即由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源等主管部门将需要实施风险管控、修复的地块纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，并根据风险管控、修复情况适时更新，对于列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。

对列入名录中需要实施修复的地块，土壤污染责任人应当编制修复方案，报地方人民政府生态环境主管部门备案并实施，修复完成并经评审合格，可以申请省级人民政府生态环境主管部门移出建设用地土壤污染风险管
控和修复名录。

重点监管单位生产经营用地用途变更、土地使用权收回、转让前，应当由土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查，土壤污染状况调查报告应当作为不动产登记资料送交地方人民政府不动产登记机构，并报地方人民政府生态环境主管部门备案。

针对上述机制，生态环境部办公厅、自然资源部办公厅关于印发《建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复效果评估报告评审指南》的通知（环办土壤〔2019〕63号）
生态环境部关于发布《建设用地土壤污染状况调查技术导则》等5项国家环境保护标准的公告
（生态环境部公告2019年第52号）
一、《建设用地土壤污染状况调查技术导则》（HJ 25.1-2019）；
二、《建设用地土壤污染风险管控和修复监测技术导则》（HJ
25.2-2019）；
三、《建设用地土壤污染风险评估技术导则》（HJ 25.3-2019）；
四、《建设用地土壤修复技术导则》（HJ 25.4-2019）；
五、《建设用地土壤污染风险管控和修复术语》（HJ 682-2019）。

六、建立土壤污染防治基金制度
由于土壤污染治理经费数额巨大，单单依靠土壤污染责任人或仅靠国家财政支持对土壤污染进行修复困难较大。

对此，《土壤污染防治法》规定国家建立土壤污染防治基金制度，设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理以及政府规定的其他
事项。

同时规定对《土壤污染防治法》实施之前产生的·，并且土壤污染责任人无法认定或者消亡的污染地块，土地使用权人实际承担风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。

同时，《土壤污染防治法》明确了鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放、从事土壤污染风险管控和修复的单位依法享受税收优惠等措施。

财政部、生态环境部、农业农村部、自然资源部、住房城乡建设部、国家林业和草原局关于印发《土壤污染防治基金管理办法》的通知（财资环〔2020〕2号）
七、法律责任
（一）行政主管部门行政不作为的法律责任
《土壤污染防治法》第八十五条规定，地方各级人民政府、生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门未依照本法规定履行职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

关于行政责任问题，周边影响比较大的涉及土壤和水污染的事件是大城县渗坑污染问题，大城县南赵扶镇原砖厂渗坑总面积约为27.6万平方米，废水量约为23.7万立方米，廊坊市已启动问责程序，对大城县主管副县长、环保局长和环境执法队长、南赵扶镇镇长和主管领导已停职检查。

在此基础上，市纪委已展开调查，将对相关责任人严肃追究责任。

廊坊市委市政府要求大城县委、县政府组织相关人员，到现场对渗坑情况进行全面核查，迅速展开治理工作。

同时，成立由
主管市领导为组长的工作组到大城县现场调度处置，配合环保部和河北省联合调查组开展工作，并派出市纪委工作组入驻大城县展开调查。

河北省廊坊市大城县政府向社会正式发布了由清华大学、环境保护部环境规划院编制完成的《大城县渗坑治理方案（简本）》。

方案对渗坑情况进行了详细分析介绍，科学安排了治理计划，估计预算3848万元。

环保问题容易引发社会高度关注，在社会高度关注的情况下，往往伴随着严厉的追责，而追责的依据往往是各种制度不健全，未依法履行监管责任。

大城渗坑事件，相关责任人并没有收到严重的处分，很大程度上是因为相关部门从在2014年至2016年一直在开展治理。

所以，我们应该按照法律的规定建立各种制度机制。

失职渎职犯罪的立案起点是造成损失30万元人民币，以往办理环境污染类案件，往往是犯罪嫌疑人的获利很低，但造成的损失往往很高，因为相关评估修复机构出具的报告，即使是小范围的污染也需要投足大量资金进行治理，造成环境污染案件很容易造成损失巨大的标准。

（二）土壤污染责任人或土地使用权人的法律责任
土壤污染重点监管单位、土壤污染责任人或者土地使用权人等违反《土壤污染防治法》的相关规定，政府主管部门可以对其处以最高两百万元罚款。

详见第八十六条、第八十七条、第八十八条、第八十九条、第九十一条、第九十二条、第九十四条、第九十五条。

针对第88条的相关规定，2020年9月1日实施，《农用薄膜管理办法》
农业农村部办公厅关于肥料包装废弃物回收处理的指导意见（农办农〔2020〕3号）
（三）第三方土壤环境服务机构出具虚假报告的法律责任
第三方土壤环境服务机构指从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位。

依据《土壤污染防治法》第九十条的规定，第三方土壤环境服务机构如出具虚假调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告的，对单位和直接负责的主管和其他直接责任人员的应给予相依的行政处罚。

第三方土壤环境服务机构如出具虚假文件还可能触犯《刑法》第229条规定的提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪。

这两项罪名为单位、自然人双罚的罪名。

因此，如第三方土壤环境服务机构触犯了上述罪名，则对单位判处罚金，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员按照规定处罚，最高可处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金，且终身禁止从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动。

除了上述行政责任和刑事责任之外，如第三方土壤环境服务单位与恶意串通，出具虚假报告，造成他人人身或者财产损害的，还应当与委托人承担连带责任。

（四）被检查者不配合检查，或者在接受检查时弄虚作假的法律责任《土壤污染防治法》第九十三条规定，违反本法规定，被检查者拒不配合检查，或者在接受检查时弄虚作假的，由地方人民政府生态环境主管
部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款。

（五）土壤污染的侵权责任
《土壤污染防治法》第九十六条规定，污染土壤造成他人人身或者财产损害的，应当依法承担侵权责任。

土壤污染责任人无法认定，土地使用权人未依照本法规定履行土壤污染风险管控和修复义务，造成他人人身或者财产损害的，应当依法承担侵权责任。

土壤污染引起的民事纠纷，当事人可以向地方人民政府生态环境等主管部门申请调解处理，也可以向人民法院提起诉讼。

（六）治安管理处罚及刑事责任
《土壤污染防治法》第九十八条规定，违反本法规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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