浅谈城市社区福利现状及存在问题

浅谈城市社区福利现状及存在的问题
作者：汪胜强
摘要：本文以城市社区福利概况为依据，描述了市民的社区福利需求和供给状
况，并在此基础上分析了城市社区福利中存在的供给与需求脱节、定位偏差、弱社区主体性、低福利性高市场性等问题，并根据居民需求的轻重缓急，将所有居民的需求项目按其需求比例的高低，综合考虑福利项目的可操作性和社会价值，制定了一个社区福利建设的“三步走”计划。

关键词：社会福利社区福利老年人福利
在社会保障学界，人们往往把社会保障与社会福利两个概念混同使用。

在这里，我们将社会福利作为社会保障法律体系之下五个项目中的一个项目来使用。

在社会保障法律体系中，社会保险旨在为人们的例如生老病死这些一般生活风险提供保护；社会补偿旨在为人们在遭遇例如战争、暴力行为这些特殊的生活风险而受到损害时提供保护；社会救济旨为那些不能从社会保险或者社会补偿中获得待遇或者从社会保险或社会补偿中获得的待遇不能维持其基本生活需要的人们提供的保护。

而社会福利旨在为提高和改善人们的生活质量以及人们的全面发展而提供的物质帮助和服务设施，例如住房津贴、教育津贴、青少年津贴、老年公寓、博物馆等。

一、社区福利及其内涵
所谓社区福利，是指在政府相关部门的指导下，以社区为基础，发挥社区自主性，充分利用社区内外的一切资源，为解决社区居民生活问题及提高居民生活质量所采取措施的总和。

它是以社区为平台，以社区居民为主体开展的各种自助、他助活动，而“福利”则指明了社区福利活动的性质。

社区福利的基本构造主要有三个方面：首先，是各种群众组织整体性福利机能的发挥，以确保社区内社会福利的一定规模。

其次，是建立若干个社会福利服务中
心并在此基础上不断扩大本社区完善的服务网络。

再次，是建立地区社会福利协会，并由此来协调社区居民、政府机关以及区域内各种居民组织的社会福利关系。

社区福利的主要任务是：（1）依靠社区各种“资源”来推进社会福利活动。

（2）加强社区各方协作，扩大社区社会服务。

（3）充实并完善社区社会保障设备和设施。

（4）充实文化生活，改善居民生活环境，保障健康医疗。

（5）发展志愿者服务队伍，开发福利新渠道。

（6）增加财源，提高社会服务贡献，扩大服务对象范围等。

根据社区福利的理念，社区福利应由地域社区全体居民自主的意志来决定，社区内的社会福利规划也应沿着全体居民的提案来推断。

根据这个原理，社区福利事业，社区救济事业主要由社区居民和以居民为主体的社区群众组织来承担。

二、城市社区福利现状
根据我们的事先讨论，将社区福利分为老年人福利、青少年儿童福利、残障人员福利、下岗失业人员福利、社区医疗保健福利、社区文化娱乐福利、社区咨询服务和社区安全福利八个方面。

下面，我们将这八方面的社区福利的居民需求与社区的供给状况作个基本的描述。

1．老年人福利
老年人福利是社区福利的主体部分之一，在我市有69.8%的社区提供了老年人日间照料室这项福利设施，但从居民所反映的需求上来看，只有7%的居民有这一项需求，同样情形的还有老年人学校这项福利，前者为54.8%，而后者仅为5.7%，而建设老年人活动中心的居民需求仅有67.5%，但93%的社区提供了此项服务。

与此同时，有29.9%的居民选择了其它“新”的老年人福利项目，占居民老年人福利总需求的27.2%，而社区提供的前三项福利项目就占社区提供的老年人福利项目的94.4%，少量新开办的、我们的问卷上没有列举的项目仅占社区提供的福利总供给的5.6%，这就意味着，社区居民有27.2%的老年人福利需求所在社区根本不能提供，也即社区居民在老年人福利方面的需求有27.2%是“新”需求，几乎没有任何社区针对这些需求开办相应的福利项目。

可见，居民的社区福利需求与社区供给的老年人福利项目之间出现了比较大的脱节。

2．青少年儿童福利
在青少年儿童福利项目中，排在居民需求第一位的是“托儿所、幼儿园”服务（53.6%），而社区提供的福利项目中，第一位的却是青少年活动中心（71.1%），非常值得怀疑的是，虽然71.1%的社区提供了青少年活动中心这项福利，但仍有50.7%的居民怀有这项需求，在排除资料的误差外，只可能存在两种解释：一是供给不对路，即社区提供的青少年活动中心对于居民来说，可能由于辐射范围太小、具体服务项目不适合等原因而被居民所忽视；二是供给严重不足，即社区现在所提供的青少年活动中心的接待能力大大低于居民的需求而造成的供给不足。

对于其它社区青少年儿童福利项目来说，居民的需求与社区的供给相差不大，这意味着居民的这些福利需求基本能得到满足。

3．社区残障人员福利
社区残障人员不仅是社会福利最重要的主体之一，也应该是社区福利重点扶助的对象。

但从调查的情况来看，社区的残障人员福利有以下两个特点：一是社区福利的供给大部分不能满足社区残障人员的福利需求，即社区提供的残障人员福利项目保持在一个比较低的水平之上，除残障人员的文化娱乐项目较高于社区相关的需求和启智教育略胜于需求外，其它项目的供给均大大低于社区的需求，
特别是社区残障人员的生活照料和康复治疗项目的供给远远落后于社区居民的需求，前者的供求比为9.9%：68.3%，后者的供求比31%：59.9%。

理论上讲说，社区残障人员的生活照料和康复治疗项目是残障人员的基本福利需求，而社区福利的供给却太不理想。

相反，却在残障人员的文化娱乐等福利项目上供给有余，社区提供的该项福利超过居民需求将近10%，这是有违社区福利初衷和值得我们反思的。

4．下岗失业人员福利
下岗失业人员是社区新兴的重要的福利权利享受者群体，从国家领导人到基层政府和社区都对这一人群表示了高度的关注，由于它是新生群体，没有遗留的惯性作用，因此，社区针对这一人群的福利项目应该是比较有针对性的和最有效的。

然而，调查数据却显示，事实正好相反，绝大多数社区提供了针对这一特殊群体的社区福利项目，但居民对这些已开办的社区福利项目并没有表现出较大的热情和需求，特别是社区福利提供的再就业培训项目，仅有19.6%的社区居民认为这一项目是社区的下岗失业人员所需要的，而73.6%的社区提供了该福利项目，出现这一情况的原因很简单，在笔者访谈的过程中，很多社区居民认为社区提供的再就业培训对于再就业并没有多大的帮助，所以居民对此福利项目表现出了较低的需求；而42.2%的居民认为下岗失业人员还有其它需求，但社区为这些人提供的其它项目仅为9.2%。

5．社区医疗保健福利
在社区开办的各类医疗福利项目中，有些供不应求，而有些则供过于求。

社区提供的医疗福利项目大于居民需求的项目是计划生育服务、上门应诊服务、保健按摩服务、家庭病床这四个项目，特别是计划生育服务，其供给（95.3%）远远超过了社区居民的需求(14.5%)。

当我们考察这几个项目时不难发现，计划生育服务项目供给超过居民需求是因为计划生育是国策，是刚性的福利项目，上门应诊服务是当前医疗等服务业的基本要求，而保健按摩和家庭病床项目也是市场的产物，可见，这些供过于求的项目是他们福利性程度不高造成的，其它的供不应求的项目，如居民的定期体检、弱智儿童启智教育、残疾人功能训练等“福利”性很强的项目，其需求则是远远超过社区的供给。

三、城市社区福利中存在的问题及解决办法。

1．社区福利的供给与需求脱节
上面表格中的数据显示，在当前的城市社区中，社区福利的供给与福利的需求出现了比较大的脱节，这种脱节有三种情况：一是居民需求大但社区提供得少；二是社区提供得多但居民需求弱；三是社区的供给与居民的需求双高。

居民大量的需求并不能得到社区提供的福利服务的满足，与此相对应，社区现在提供的很多福利项目并不是居民所需要的，即社区投入了，却并没有使居民感受到这些福利项目带来的好处，显然，这是社区人财物的巨大浪费。

在上面所列的各福利项目中，很多项目是需求和供给都比较高的，这种状况是由几个原因造成的：一是社区范围过大，社区福利项目的辐射范围很有限，大多数居民享受不到这些服务。

调查数据显示，有42.5%的居民认为社区老年人服务的设施距离过远而无法利用。

二是社区福利服务的设施、质量、价格以及服务人员素质的影响。

仍以老年人服务为例，调查结果显示，认为老年人服务价格“很高”和“较高的”达到17%，认为福利设施质量“很差”和“较差”的居民占19.8%，认为福利服务特别是非市场性项目“很差”和“较差”占19.9%，认为社区福
利工作人员素质“很差”和“较差”的占26.8%。

三是社区提供的福利项目的接待能力太小，无法满足大量居民需求。

2．社区福利项目的定位偏差
从上面各表的数据可以看出，社区提供得比较多的福利项目大部分属于提高居民生活水平的项目，而真正的针对民政对象的福利项目，如残障人员的福利，社区并没有提供很好的福利服务。

理论上讲，社区福利可以定位于两个方面，也可以称作两个层次，第一方面（第一层次）是针对社区弱势群体或家庭的福利服务项目，第二方面（第二层次）是针对全体居民的，为提高居民生活水平而开办的众多福利项目，前者较强地体现了社区福利的“福利性”，一般是无偿或微偿的，而后者一般则是有偿的。

显然，第一层次福利的提供是社区福利的基础，在解决好了第一层次的问题之后才是第二层次的福利项目的开办与建设，否则有何“福利性”可言。

考虑到城市社区福利建设起步比较晚，百废待兴，即使不是先后关系，也应该是同步关系，但我们从上面各表的数据比较中得知，我们的福利性服务项目的建设已远远落后于“非福利性”项目，社区残障人员福利最能说明这一问题。

3．社区的主体性很低
社区福利中社区的主体性体现在两个方面：一是社区自身在社区福利提供的过程中发挥了多大的作用；二是社区自身在社区福利项目的开设方面有多大的自主性，即社区自身的决策权问题。

4. 社区福利建设的三步走
步骤可操作性的福利项目
第一步老年人活动中心（67.5%）
残障人员的生活照料(68.3%)
治安巡逻(85.7%)
定期体检(68.5%)
医疗保健咨询(67.3%)
防火防盗设施(69.3%)
残障人员的康复治疗 (59.9%)
图书阅览(59.0%)
第二步青少年活动中心(50.7%)
托儿所、幼儿园(53.6%)
就业、买房等信息咨询(46.6%)
残障人员的就业指导(46.5%)
法律咨询(50.5%)
第三步上门应诊(42.3%)
下岗失业人员的职业介绍(35.7%)
棋牌活动室(36.3%)
纠纷调解(46.8%)
安全保卫知识宣传(46.6%)
文化站(36.7%)
从上表我们也可以看出，居民最需要的仍然是“福利性”很强的项目，也是社区居民个人及其家庭自身依靠市场不能解决的，应该说，这个“三步走”计划既体现了社区福利的“福利性”，又充分考虑了居民的需求情况。

四、结束语：
总之，经过以上研究分析以后，我们应当摈弃以往无所不包的大福利概念，在合理的福利制度下，应当注意细分在社区里的各种小块的福利，从最薄弱的环节入手改进不合理的制度，是社区的定位和主体得到改善，以便更好的为城市社区福利建设做贡献。

参考文献：
[1] 郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第338页。

[2] 林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社2002年版，第268页。

[3] 郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第351页。

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转引自多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第75页。

[5]江立华：《论我国城市社区福利的建设及其运作》，《江汉论坛》2003年第10期。

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[7]徐晓军：《城市自治社区的定位及其特征》，《北京社会科学》2001年第4期。

[8]徐晓军：《论我国城市社区的阶层化趋势》载《中国社会学学术年会2000年优秀论文集》，社会科学文献出版社2002年版。

[9]徐勇主编：《中国城市社区自治》，武汉出版社2002年版。