新预算法与地方政府债务

新预算法与地方政府债务

2015年03月27日 11:23 来源于财新网

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通过债务置换与发债等措施可以短期缓解压力为改革赢得时间，但真正实现新预算法精神依然路漫漫，亟需金融、财政以及法律各方面配套改革，从根本上提高地方政府财政状况

胡一帆

胡一帆，海通国际首席经济学家及研究部主管。长驻香港，带领研究团队提供深入并实时的宏观

经济与行业分析，研究覆盖大中国市场。加入海通国际之前, 曾在香港任中信证券首席经济学家，

在法国巴黎担任法盛银行亚洲经济研究主管，以及美林证券副总裁及策略师。此前在香港大学经

济及工商管理学院担任助理教授。在研究和顾问等领域具有丰富经验，曾服务于美国华盛顿的世

界银行、著名智库彼得森国际经济研究所及毕马威顾问公司。拥有美国乔治城大学经济学博士学

位与浙江大学经济系学士学位。

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【财新网】（专栏作家胡一帆）摘要：中国地方政府债务近年急剧膨胀令市场担忧触发信贷泡沫甚至导致金融危机。国家审计署统计显示，截至2013年6月底，中国地方政府债务占GDP比例高达31.5%；我们估计，截至2014年底此比例继续攀升至33.8%。自2014年以来过半地方政府新举债用于偿还旧债，反映偿付压力巨大。

政策组合拳遏制地方政府债务。被称为“经济宪法”的新预算法，历经十余年的持续修订和讨论，于2015年1月1日开始正式生效。主要新措施包括：1）允许政府直接发行债券。2015年的6000亿元的地方政府债券发行额度已获批。2）地方政府不能再通过地方政府融资平台或企业渠道举债，且现有地方政府融资平台债务须于2016年前逐渐退出。公布了3万亿元的地方债务置换计划，其中1万亿元已由财政部基于地方政府2015年的到期债务及偿付能力而分配给各地方政府。3）地方政府债券只能用于偿还当前债务或指定的公共服务或项目的债务。4）地方政府债券必须纳入地方财政预算。5）预算计划必须在获批后20天内对外公布。

通过债务置换与发债等措施可以短期缓解压力为改革赢得时间，但真正实现新预算法精神依然路漫漫，亟需金融、财政以及法律各方面配套改革从根本上提高地方政府财政状况。短期政策包括：

•去杠杆，明确债务/GDP比率目标，并设立明确达标时间表。地方政府债务/GDP比率在30%-40%间可能是个较为可行的区间，而设立消减债务的明确时间表也同样重要。高杠杆政府需要采取包括出售政府资产、债务证券化以及中央政府清偿等一系列措施尽快降低杠杆率。

•设立偿债基金应对潜在债务危机。基金主要向深陷债务问题的地方政府提供紧急资金救助。基金应由统一的监管机构主导，可以从各种渠道包括财政收入、税收转让、售出国有资产和央行贷款等筹集资金。

除了短期措施，还应在更长期内实施解决方案以遏制地方政府债务，以建立一个更加可持续和透明的政府融资体系。主要的长期措施包括以下几个方面。

•再平衡地方政府开支与收入。近年来中央和地方政府税收收入大致各占50%，但支出比例约为30%和70%。将部分地方政府的支出责任更多地收归中央目前已经在开展中，尤其在公共安全、教育、环境保护、医疗健康等领域。

•给予地方政府一定税收灵活性。除了地方政府债券发行外，开征房产税作为一个长期稳定的收入来源，允许地方政府收取地方税以满足地方具体需求，以及完善中央转移支付体系使其更规范、透明和公平亦是关键。

•统一监管主体并加强监管体系。中国债券的发行及交易体系中存在多个监管主体，包括财政部、央行、发改委和证监会，由此在规则及标准方面缺乏统一标准，造成了监管体系分散化。亟需一个监管主体统一整合债券市场，在完备的监管体系之下，满足信息披露公开透明的要求。

•建立一个有效的市场机制。中国的债券市场在规模上已跃居全球第三，但流动性较差，且在市场参与度和定价机制方面效率不高。预算软约束导致地方政府的过度投资和过度支出，应由被硬约束来促使地方政府在资金短缺时减少或停止融资活动。需要建立更独立、公正和有竞争力的信用评级机构。

以下为报告全文：

中国地方政府债务状况已成为金融系统稳定性的一大隐忧。地方政府债务的快速增长令市场担忧这将触发信贷泡沫破裂，甚至可能导致中国金融危机，尤其由于目前经济正处于下行周期。中国官方机构最近一次开展的债务审计结果显示，中国政府总负债占GDP比例于2013年已达53.2%，相较2012年的39%与2009年的17%，持续快速攀升。其中超过60%的债务源自于地方政府。自2014年以来，过半地方政府新举债用于偿还旧债，反映偿付压力巨大。另一方面，今后几年基建投资需求持续强劲，这可能使债务包袱越滚越大。

预算改革已拉开帷幕，这是习近平政府330多项改革中的第一项实质性改革，为建立一个更加平衡与透明的政府预算与融资体系奠定基础。被称为“经济宪法”的新预算法，历经十余年的持续修订和讨论，终于在2014年8月31日通过，自2015年1月1日开始正式生效。地方债务问题也是今年3月3日至15日两会期间的一个焦点。财政部长楼继伟把解决地方政府债务问题的核心总结为“开前门”和“堵后门”。也就是说，中央政府赋予地方政

府更大的灵活度包括直接发放地方政府债，同时限制地方政府融资平台和银行贷款等其他融资途径。2015年6000亿元的地方政府债券发行额度已获批准，包括5000亿元的一般用途债券以及1000亿元的专项债券；同时辅以3万亿元的地方债务置换计划，以置换现有的地方政府融资平台债，其中1万亿元已由财政部基于地方政府2015年的到期债务及偿付能力而分配给各地方政府。该计划包括发行低息长期地方债券，其收益将用于偿还高息短期银行贷款、城投债以及信托。据财政部估计置换计划每年能够削减400亿-500亿元的利息偿付，大大缓解地方政府的偿债压力。

一.政策组合拳遏制地方政府债务

继新预算法去年8月31日通过及今年正式生效，具体措施已陆续发布，包括国务院颁发由2014年10月2日发布“加强地方政府债务管理”，即所谓的“43号文”；国务院于10月8日下发“关于深化预算管理制度改革的决定”；财政部紧接着于10月23日宣布把地方性债务纳入预算管理的新规定，以及财政部今年3月6日宣布的债务置换计划。其中的主要内容包括以下几方面。

允许省级政府本身或为下级政府发行债券，债券额度需限制于国务院所批额度之内，并需经全国人民代表大会审批。除了2014年的小范围试点项目外，地方政府但在2015年前不允许直接发行地方政府债券。有需要的地方政府须向财政部提出申请，财政部会在当地政府的发债配额内代理投标、发行和偿还等事宜。由于债券的本金和利息偿由地方政府偿还，并由财政部担保，所以被视为违约风险非常低。财政部于2014年5月24日曾启动一个地方债试点计划，允许10个地方政府在2014年发行地方债券，总额度为1092亿元。这10个省市包括上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏和江西。截至2014年底，地方政府债券发行总额为币1.2 万亿元，约占银行间债券市场总发行金额的3.5%。