工作心得：当前地方人大监督司法的问题

工作心得：当前地方人大监督司法的问题
近年来，地方人大监督司法的意识不断强化，监督内容和手段均不断创新，意在通过强有力的监督更好地促进司法公正；与此同时，检察机关自觉接受人大监督的理念逐步确立，主动畅通接受人大监督的渠道，以监督促公正、以监督获支持。

作为监督者的地方人大和作为被监督者的检察机关，对人大监督司法的价值意义的认识逐步深入，在工作目标上也基本达成共识。

然而，较之日益深入的监督理念和为之所进行的大量实践，实际监督效果却远远不能与之匹配：地方人大监督检察工作，仍经常感觉抓不住重点；检察机关主动接受监督的专题，却发现地方人大并不太关注。

究其原因，是因为目前的理论探讨和实践探索仍然是单向的，缺乏对对方的理解，最终导致监督者与被监督者的努力方向不能契合对接，出现错位，使得监督效果大打折扣。

对此问题，进行了有益的尝试，该文反思人大监督司法的价值定位，提出要对接司法机关的监督需求，重构人大监督司法的功能结构和监督模式。

这种关注对方实际的思路无疑是值得称道的，只不过要求人大将司法机关的“监督需求”（实际应为“被监督需求”）作为改进监督的出发点，显然有些本末倒置。

我们认为，在地方人大和检察机关的监督关系中，人大是监督者，自然作为监督行为的发出者和主导方；而作为被监督者的检察机关，应当成为监督行为的接受者和配合方。

因此，本文在思考检察机关如何自觉接受人大监督问题时，将梳理人大监督需求的现实变化作为导向，并反思检察机关接受人大监督的现存问题，进而就改进工作提出可行性对策。

一、地方人大监督司法的现实转向
（一）监督理念的转变与升级
1.从一般化监督到专业化监督。

司法工作的专业性形成了一道天然壁垒，致使人大对司法机关的监督很长时期内只能停留于表面，无法深入。

为破解这一难题，各级人大及其常委会做了很多工作，包括定期组织法律知识讲座，加强法制教育等。

如，从201X年开始，全国各级人大先后组织了大规模、系统性的代表履职培训和专题培训，各级人大代表的法律素养和监督能力均有所提升，再加上地方人大对司法机关的实践逐渐丰富，对司法机关的职能定位、工作流程等有了更直观明了的认识，自然推动地方人大监督司法向专业化、纵深化方向转变。

2.从单一的监督到监督与支持相统一。

早期人大监督司法，被社会上误解为与司法机关唱对手戏，误认为监督者与被监督者处于严格对立的天平上，以致于监督者畏首畏尾、不敢作为，被监督者不愿接受、敬而远之。

经过不断的实践和磨合，地方人大逐步将监督与支持并重的理念付诸实践当中。

201X年4月，全国人大常委会张德江委员长在河南、重庆开展职业教育法执法检查时，明确提出执法检查工作必须坚持党的领导、依法行使职权、问题导向、监督与支持相统一等四项原则。

这四项原则的提出，不仅为新时期开展执法检查提供了基本遵循，也对全面做好人大监督工作有重要的指导意义。

其中，“监督与支持相统一”的理念得到重申和强化，标志着寓支持于监督之中、监督与支持不可偏废的理念逐步确立。

（二）监督内容的转变与拓展
1.从个案监督到类案监督。

个案监督曾是人大监督司法实践中广泛适用、理论上饱受争议的问题。

从四个层面阐述人大进行个案监督的困境。

可以说，无论从实践上还是理论上，个案监督都不太行得通。

201X年实施的《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》））并没有吸收个案监督。

相较而言，类案监督不仅有利于节约人大监督成本，而且更利于从中发现司法办案的规律性特点及例外情形，进而挖掘司法不规范、不公正的问题，因此，近年来，各地人大更加倾向于对司法机关办理的某一类型案件开展系统性监督。

2.从实体监督到程序监督。

“重实体轻程序”的现象，以往在司法工作实践和人大监督司法工作中都普遍存在。

随着法治理念的不断增强，人们对于程序正义的关注越来越多。

大量事实也证明，程序操作上的不规范、不公正很容易损害实体正义，滋生司法腐败和司法不公。

人大监督司法逐步从实体监督转向程序监督，也是规避自身在实体认定上的知识缺陷、找准监督切入点增强监督实效的一个利好转折。

（三）监督方式的改进与创新
1.从静态监督到动态监督。

早期人大监督司法，多采取静态监督方式，搞专项检查、年底审议报告，缺乏跟踪长效监督，导致监督成为“一阵风”，难以落到实处。

近年来，一些地方人大逐渐将监督司法当作日常性、常态化、长效性工作来抓，在事后监督外也尝试引入了事前引导，从静态监督转变为动态监督，拓展了监督的时间广度。

特别是人大对检察机关的监督，在《监督法》出台之前多止步于年底审议工作报告，《监督法》实施后，人大对检察机关的监督逐步变成一项经常性工作。

2.从柔性监督到刚柔并济。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、《监督法》中明确规定了六种监督司法的方式，包括听取和审议人民法院和人民检察院的专项工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定。

实践中，各地人大常委会多采用听取专项工作报告、执法检查等较为温和、柔性的监督手段，而很少采用质询、特定问题调查等较为刚性的监督手段，有些监督手段，如撤职罢免几乎未实际采用过。

即便是在听取专项工作报告时，一些地方人大也基本很少行使否决权，“全票通过”屡见不鲜。

然而，这种状况正在逐步转变。

各地人大也在不断探索适合监督司法工作的更多监督手段和更为规范的监督机制，询问、质询等手段逐步被运用到监督司法工作中，否决权也不再束之高阁，如201X年沈阳中级法院工作报告因赞成票不过半未获市人大通过，成为全国首例，无独有偶，201X年，湖南衡阳中级法院工作报告将历史重演。

（四）人大代表的监督能动性增强
各级人大集体行使监督权，但不可忽略的是，人大代表是地方人大的重要组成部分，其对监督司法的能动性和参与度，直接关系监督的成效。

“在人大监督的领域，人大代表的监督能动性却能够对制度的有效实施起到关键的作用，这是由人大监督权的性质以及人大代表在监督主体中的地位所决定的。

只有真正实现代表的监督能动性才是人大监督制度真正运转起来的关键。

”早期，由于个别地方人大运行过于行政化，使得监督沦为自上而下的组织安排，人大代表按照规定安排和设计到场参会，全程可能连一次发言的机会都没有，远远不能能动地参与监督。

随着民主化进程的加快，各地人大代表的参与热情和监督能动性均有所改
观。

特别是很多从事法律相关职业的人大代表，在强化人大监督司法、为司法工作建言方面发挥了积极的引导作用。

人大代表监督能动性的增强，为新形势下强化人大监督司法工作，注入了内在动力。

二、检察机关接受地方人大监督的现实问题
如前文所述，在各级检察机关的努力下，主动接受人大监督的理念在检察机关内部已经基本确立。

不过，个别检察人员当中仍存在消极敷衍思想，认为既是接受监督就可以随意作为，可做可不做，主动接受人大监督的积极性不高。

这个问题属于思想上的问题，根深蒂固也长期存在，但也在逐步消解，这里不再赘述。

下面，主要结合当前地方人大监督司法的变化，梳理检察机关新形势下接受人大监督的四个突出问题。

（一）对人大的监督需求不够了解
现实中，检察机关主动接受人大监督，更多的是根据自身工作实际“闭门造车”，提供自身想被监督的专题，很少关注人大的监督需求，即被监督者占据监督主导者位置，违背了监督的一般规则。

很直观的表现为，地方人大监督司法工作时的问题意识在增强，试图通过监督发现问题、解决问题，更好地督促司法工作；而检察机关则更愿意向地方人大谈成绩、宣传推介工作成效，或者寻求帮助与支持，对于自身问题则选择避而不谈。

（二）主动接受人大监督的界限不清
人大监督司法和司法机关依法独立行使职权，一直是一个绕不开的问题。

而检察机关主动接受人大监督的界限不清，就很容易威胁到检察权的依法独立行使。

这一问题的出现，主要缘于相关法律法规的模糊规定。

如《地方组织法》和《人民检察院组织法》关于人大监督检察机关的内容多有交叉和对应：如人事任免权、质询、听取和审查工作报告等；此外，《地方组织法》又规定了地方人大常委会受理人民群众的申诉和意见；《人民检察院组织法》则规定了检委会上“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”（本质上属于个案监督）。

之后，检察机关又在接受人大监督方面进行了创造性的尝试，如，办理人大代表转交案件、旁听案件办理、邀请人大代表参加群众来访接待等，但这些监督方式，连同个案监督一起，都没有被《监督法》吸纳。

现有法律上的冲突和分歧，造成检察机关主动接受人大监督的很多“创举”变得无法可依或存在分歧。

此外，《监督法》本身的规定也较为笼统，“对于人大监督的具体操作仅规定了听取工作汇报、提议决定撤职等，多数规程仅是终局性裁决，缺乏长效性监督举措”。

如《监督法》中虽明确规定了质询的启动时间和程序，却对质询内容范围未予规定。

因此，出现了地方人大质询检察机关个案处理的实例，实质上是个案监督的变种，甚至还获得了肯定。

又如，《监督法》中赋予了人大审议检、法工作报告时的否决权，可对于否决之后如何处理却没有明确规定，以致于200X 年沈阳中级法院工作报告未获通过时，一时出现了“都不知怎么办”的尴尬情形。

（三）对人大代表监督能动性的调动不够
为加强与人大代表的日常联系，高检院先后出台《关于检察机关加强与全国人大代表联系工作的意见》（200X）和《关于进一步加强高检院机关与全国人大代表直接联系工作的意见》（201X）等规范性文件，各级检察机关也据此与同级
人大代表进一步密切了日常联络，但是很多时候搞“一锅烩”，对人大代表的个性特点缺乏了解和考量，不注重听取人大代表的意见建议，很难调动人大代表的监督能动性。

（四）接受人大监督的规范化程度不高
检察机关主动接受人大监督的不规范问题，首先表现在机制的不规范。

如，很多基层检察院的代表联络员同时兼任其他岗位，甚至没有专门的代表联络机构，仅靠临时调动工作人员应对人大及其常委会的监督，组织机构松散。

此外，虽然高检院规定了要主动接受人大监督，也提出了旁听重大案件办理等接受监督的内容，但除了人事任免和专项工作报告等常见监督内容运行较为成熟和规范外，其他接受监督的内容多具有实验和探索性质，操作起来没有统一规范，较为随意。

三、新形势下检察机关主动接受地方人大监督的实践思考
面对新形势新要求，检察机关应该真正强化需求导向和问题意识，科学调整接受地方人大监督的方向和内容，改进接受地方人大监督的效果。

（一）坚持需求导向，增强主动接受监督的针对性
1.广泛听取和研究人大监督需求。

检察机关应当将地方人大监督需求分析作为制定和实施接受人大监督工作的前提。

制定年度接受人大监督工作方案前，与地方人大进行广泛的沟通与研讨，认真研究同级人大的年度工作计划特别是监督计划，实现接受人大监督的工作方案与地方人大的监督计划相统一。

有条件的检察院，可以季度为单位听取人大监督需求，适时调整和完善接受人大监督的工作计划。

地方人大的监督计划，应作为检察机关接受人大监督的规定动作，扎实做
好配合监督工作；同时，检察机关结合自身工作重点，提供一些选择性监督专题，供同级人大筛选，并提前听取其对所选择的专题的关注重点。

2.紧贴需求丰富接受监督的内容和形式。

为真正满足地方人大的监督需求，检察机关不仅需要紧扣需求提供监督内容，还要用最容易为地方人大常委会及其他人大代表所接受的方式呈现监督内容，破除专业壁垒。

如，采用多媒体演示、专题片等方式展示检察机关司法办案的流程。

紧扣需求，创新形式，理应成为今后检察机关主动接受人大监督的改进方向。

（二）强化机制建设，增强主动接受监督的规范性
1.建立实质性监督意见督促落实制度。

随着地方人大实行动态监督、务求监督实效的工作理念的转变，检察机关应做到来有应声、问有答声，加强内部制约，避免接受监督工作走过场。

接受人大监督时听取的实质性监督意见，责令相应处室或人员按照规定时间逐一落实，必要时进行专项督办；对于落实效果，要实行反馈；对于无故拒绝接受人大监督的处室或相关人员，要严格追责，逐步建立起“任务分解—督促办理—落实反馈—不落实追责”的体系，倒逼检察人员真正将接受人大监督工作落到实处。

2.完善检察机关主动接受人大监督信息公开机制。

近年来，地方人大和检察机关在推进信息公开方面都做了大量卓有成效的工作，可以说双方在推进信息公开方面的观念是一致的，也是适应新形势、回应群众关切、提升检察机关公信力的必要之举。

检察机关应该按照“公开是原则，不公开是例外”的原则，借助检察宣传、检务公开等媒介和渠道，及时公开检察机关接受人大监督信息，接受社会公众的监督。

3.建立地方人大及代表干预办案全程记录机制。

今年以来，“两个规定”先后出台，为保障检察机关依法独立行使检察权提供了坚实的制度保障。

为避免接受人大监督时出现个别人员干预司法办案的情形，检察机关在接受人大监督的过程中，要对地方人大个别人员干预、过问、插手具体案件办理的情况进行全程记录，增强接受人大监督工作的规范性。

（三）深化代表联络，进一步调动人大代表的监督能动性
1.完善代表联络工作的组织架构。

推动各基层检察院配齐人员编制，实现代表联络专岗专人负责，为加强代表联络提供坚实的组织基础有条件的检察院，可以推行院党组对应联络人大代表机制，以足够的重视和诚意，调动人大代表的参与热情。

如，XX市某基层检察院建立了各处室与区人大各代表团的对应联络关系，院党组与驻区的市人大代表的对应联络关系，形成了一对一的代表联络格局，取得了良好成效。

此外，可在检察院各内设处室设立代表联络工作联系人，共同参与代表联络活动的策划与落实，细化代表联络工作分工。

2.认真听取人大代表对于检察工作的意见建议。

检察改革已经进入深水区和攻坚期，很多改革任务无先例可循，无经验可参，检察机关面临着前所未有的挑战。

正所谓“当局者迷，旁观者清”。

人大代表来自各行各业，其从各个不同角度对检察机关深化检察改革、创新司法办案机制、强化检察机关内部监督制约等重难点工作提出批评、意见和建议，对于加强和改进检察工作有很积极的意义。

因此，检察机关要以“开门纳谏”的开放心态，积极听取人大代表对检察工作的意见建议，广泛吸取人大代表的智慧。

3.邀请人大代表参与特定案件的听证。

近年来，一些检察院就诸如不起诉、不批捕、刑事申诉等类案件尝试公开听证工作，取得了良好效果。

邀请人大代表参与听证，既有利于人大代表零距离观察检察机关作出相应决定的程序，深入了解检察工作；同时人大代表也可以就案件发表己见，提升检察院决定的科学性。

此外，由于听证意见不具有决定性，又避免了人为干预司法办案的弊端。

4.搭建立体化的代表联络网。

以往人大代表主要依靠在听取专项工作报告的座谈时发表意见，表达意见建议的渠道较少，形式单一又效果不佳。

深化代表联络，就要积极顺应自媒体时代的新趋势，积极探索检察机关与人大代表之间点对点、交互式联络渠道，搭建包括传统的电话、电子邮箱和新型的彩信、“两微一端”等立体化实时互通网络，为人大代表建言打开方便之门、营造宽松的表达环境。

（四）提出立法建议，明确接受人大监督的边界
1.就修改《人民检察院组织法》提出立法建议。

《人民检察院组织法》自1983年小幅修正至今已32年，期间《监督法》出台，《人民检察院组织法》的部分内容名存实废，近些年来，特别是随着司法体制改革和检察改革深入推进，《人民检察院组织法》的很多内容已经过时。

自201X年起，高检院开始组织新一轮修订。

在正式修订案出台前，各级检察机关可结合接受人大监督中遇到的问题、困惑及解决方案等实践经验，如地方人大旁听案件办理的适用案件范围、适用程序等，为《人民检察院组织法》的修改提供参考。

2.就完善《监督法》提出立法建议。

在这个问题上，建议“进一步从监督层面明确人大监督的权力责任界限，增加《监督法》的可操作性”，“尽快启动修
改议程，对人大监督检察机关的监督程序、接受监督内容、监督责任范围等作出明确规定，确保检察机关在接受人大监督方面有法可依，依法厘清人大监督和独立行使检察权之间的界限”。

检察机关要随着自觉接受人大监督工作的深入，注意梳理人大监督司法工作中的不规范之处，结合司法工作规律，为进一步构建健全的人大监督司法工作体系贡献智慧。