外国保密立法概况

国外定密制度

当今世界，不少国家正在或已经步入法治时代，通过法律手段处理国际、国内事务，已经成为一种共识。依法管理国家秘密也已成为各国保密工作的共同特征。保密法制建设是保密工作重要而基础的一个方面，各国的保密立法都是建立在科学认识保密工作基本规律这一基础上的。因此，谈国外保密立法和保密法制建，首先要认识国外保密工作的基本情况。保密工作的基本内容包括三个方面，首先是，确定国家秘密的工作，简称定密工作，它明确保密的对象和范围；其次是，对国家秘密信息采取的防范性保护措施，它明确保密的手段和措施；再次是，利用法律手段同泄密行为作斗争，追究泄密责任人的法律责任，它明确违法的法律后果，是保证保密管理制度落实的法律强制保障。这些内容在各国的保密工作中表现出相当程度的共性，这三个环节是各国开展并做好保密工作的关键所在。就美国的情况来看，美国学者认为，美国保密工作有“三根支柱”，一是定密和对秘密加以保护，即政府官员必须确定应当保密的信息，同时，对秘密信息采取最大限度的保护措施；二是确保涉密人员安全可靠并遵循因工作需要而接触秘密的原则，为了有效地做好保密工作，要确保只有确认为忠诚可靠的人员才可以接触秘密信息，同时，由于使用或交流信息的人员增加就会增加无意地泄密的可能性，使秘密信息的保护承受不必要的风险，因此，应当坚持因工作需要而知悉秘密的原则；三是对违反保密义务的行为人处以各种制裁。

在这“三根支柱”中，定密是保密的前提和基础，定密工作主要解决“什么是国家秘密”以及“如何确定国家秘密”这两个基本问题。定密法律制度的主要内容有五个方面：（l）界定国家秘密的定义；（2）确定保密范围；（3）由定密人员作出定密决定；（4）对于定密决定加以监督制约，确保定密准确；（5）解密制度。

国家秘密是关系国家安全与利益、需要加以保护的事项或信息，各国政府都从自身利益出发，将一些涉及国家安全与利益的、公开后会给国家安全与利益带来损害的信息，作为秘密信息加以保护。但是，由于各国在政治、经济、文化、历史传统、习惯等方面的差异，在国家秘密的称谓上有所不同。俄罗斯将需要定密保护的信息称作国家秘密，英国一直沿用官方秘密的习惯称谓。美国一直没有形成统一的国家秘密概念，其秘密大致可分为三种情况，且其称谓各不相同，一类是国家安全信息，包括国防和外交领域需要作为秘密加以保护的信息，秘密、机密、绝密三级密的分类专门针对这类秘密而言；另一类是限制使用资料和先期限制使用资料，指涉及原子能开发、应用的信息；最后一类是特别接触方案和敏感隔离信息，指考虑到通过三级密的方式加以保护难以达到保密的目的，采取更为严格的措施加以保护的秘密信息，一般由美国国务卿、国防部长、能源部长以及中央情报局局长确定。最近几年，美国开始出现政府秘密的称谓，这是其国家秘密的泛称。

尽管各国在国家秘密的称谓上有所区别，但其实质是相同的。在大量的政府所掌握的信息中，对于其中一部分公开后会给国家、政府带来损害的信息，作为秘密加以保护，防止扩大其知悉范围，危及国家的安全和利益。不少国家将国家秘密的概念在立法中体现出来，如《俄罗斯联邦国家保密法》规定，国家秘密是指，受国家保护的、公开后可能给俄罗斯联邦安全造成损失的军事、外交、经济、侦察与反侦察以及作战侦查信息。美国第12958号总统行政命令《国家安全信息保密》将国家安全信息定义为，根据本行政命令或者以前的行政命令需要加以保护、不向未经授权者公开的信息，国家安全信息是美国政府秘密的一种主要表现形式。根据这些法律规定，可以发现，国家秘密具有如下明显的特征：首先，国家秘密是一种信息，美国的法律明确规定，需要确定为国家秘密加以保护的信息，必须是美国政府所拥有的、政府所产生的或者为政府而产生的、以及在美国政府控制之下的任何可供交流的知识或资料。政府所控制或掌握的信息是大量的，存在于履行政府职能活动的各项业务工作中，需要作为国家秘密保护的，只是其中一部分信息；其次，国家秘密涉及国家安全，公开后会给国家安全造成损害，这是国家秘密的实质性特征。再次，需要对国家秘密信息采取特殊的保护措施，不得向未经批准的人员公开，这是国家秘密的管理性特征。

关于国家秘密定义的规定，回答了“什么是国家秘密的问题”，这是确定国家秘密的法律依据。但是，国家秘密的法律定义很抽象，不具有可操作性，为了方便定密工作，许多国家都在法律中规定了保密

范围，通过这种方式就界定了国家秘密的外延，更进一步说明国家秘密所存在的领域。美国的国家秘密有很多种表现形式，包括国家安全信息、原子能信息、敏感隔离信息和特别接触方案，国家安全信息是国防和外交领域的国家秘密，原子能信息是核工业工作中的国家秘密，特别接触方案和敏感隔离信息主要是情报工作中的国家秘密，其中，美国总统第12958号行政命令规定，国家安全信息的保密范围包括：（a）军事计划、武器系统或者其运转情况；（b）外国政府信息；（C）情报活动，情报来源或方法，或者秘密情报系统；（d）美国政府对外关系或对外活动；（e）涉及国家安全的科学、技术以及经济事项；（f）美国政府保护核材料或设备的方案；（g）与国家安全相关的系统、装置、项目或计划的优势或弱点；同时还规定，除与以上情形相关的信息之外，任何其他信息不得列入国家安全信息定密的考虑范围。《俄罗斯联邦国家保密法》规定，可能被确定为国家秘密的信息即保密范围包括，军事领域的信息、经济和科技信息、外交和对外经济信息、侦察、反侦察和作战侦察信息。英国现行《接触政府信息程序法》规定，保密范围包括15类政府信息，1997年底，英国政府发表《信息公开白皮书》，建议将保密范围缩小到7个领域，即国家安全、防御以及国际关系领域，法律执行领域，个人隐私，商业秘密，涉及个人、公众以及环境安全的领域，通过秘密途径所掌握的信息，政府决策信息。综观国外情况，各国的保密范围有差异，保密范围有宽有窄，从共性来看，许多国家将保密范围限定在国防、外交、密码、军事科技等领域。

国家秘密的概念揭示了国家秘密的内涵和本质属性，而保密范围又限定了国家秘密的外延及其存在领域，这是对特定的、具体的信息加以定密的基础。在实践中，定密活动要依据国家秘密的概念对信息加以判断，对于符合国家秘密本质特征的信息予以定密；保密范围的意义和作用在于，它是定密的依据和具体标准，在实际工作中，只能对保密范围之内的信息进行定密，不得对保密范围之外的信息定密。例如，《俄罗斯联邦国家保密法》第七条规定，对以下信息不得定密：“有关威胁公民安全和健康的非常事件、灾难及其后果的信息，以及有关自然灾害、对自然灾害的官方预报和后果的信息；有关生态、卫生、防疫、人口、教育、文化、农业状况以及犯罪状况方面的信息；有关国家向公民、公职人员、企业、机关和组织提供特权、赔偿和优待方面的信息；有关侵犯公民和个人权利和自由的事实；有关俄罗斯联邦国家黄金储量和外汇储备规模的信息；有关俄罗斯联邦高级官员身体健康状况的信息；国家权力机关及其公职人员违反法律的事实”。从法理上讲，国家秘密的概念及保密范围本身是抽象的、一般性的规范，在定密工作中，还需要由定密人员对具体信息作出定密与否的判断，换句话说，保密范围与具体信息的定密决定之间还存在一定的距离，国外将定密人员根据保密范围而作出定密决定的活动，称作自由裁量。自由裁量在定密工作中是客观存在的，只有通过定密人员发挥主观能动性，对具体信息是否具有保密价值作出判断、认定，定密活动才能完成，因此，自由裁量活动有其合理的存在理由；但是，从另一方面看，人的主观判断又有一定的局限性，如何限制定密活动中的