中国农产品和农业生产资料市场的变迁

中国农产品和农业生产资料市场的变迁
1949年新中国建立以来，中国农产品和农业生产资料流通体制、主要农产品交易规模、市场化进程发生了很大变化。

改革前，通过国家干预由自由贸易逐渐形成了高度集中的计划购销体制。

改革后，中国农产品和农业生产资料流通体制改革路径基本方向是渐进的市场化过程。

中国渐进的农产品流通体制市场化改革从调整计划和市场调节开始，再过渡到计划和市场并存了“双轨制”，最终全面放开农产品市场；大致经历了调整价格、开放集市贸易的早期阶段，再到计划经济与市场调节相结合的阶段，最终全面引入市场机制的阶段；在市场建立过程中先放开农村市场，再放开城市农产品交易，先放开本地农产品市场交易再逐步扩大到允许远距离贩运。

现代化的农产品流通网络正在形成。

农业生产资料流通体制改革路径也属于渐进的。

从整个农产品和农业生产资料流通体制改革过程来看，采取“走走停停”的推进方式，条件成熟就快速推进市场化，而出现价格快速上涨等问题时就稳定或者调整市场化改革步伐。

不同农产品，以及农产品和农业生产资料流通的市场化过程差异很大。

一些农产品交易的市场化改革相对彻底，而一些大宗农产品流通的市场化改革则经历反复。

一、改革前农产品和农业生产资料流通体制与交易规模变化
新中国成立后到改革前，中国农产品和农业生产资料流通体制大致经历了二个大的阶段。

建国初期由于国营商业实力仍然相对薄弱，全国农产品和农业生产资料流通体制以自由贸易为主要特征。

1953年后，中国农产品收购环节实行统购派购体制，农产品销售环节实行统销体制，农业生产资料实行专营制度。

尽管农村流通体制在不同时期有所调整，但是随着农业生产的发展，农产品和农业生产资料交易规模总量不断扩大，除粮食外其他主要农产品的商品率总体上逐步提高。

（一）建国初期农产品自由贸易阶段
1949年至1952年，新中国成立初期阶段，我国农产品流通体制属于国家干预下的市场调节。

新中国成立初期，城市的农产品供应基本掌握在私商手中，粮食等主要农产品市场极不稳定，农产品市场秩序混乱，特别是不法粮商囤积居奇，市场粮食价格飞涨。

这时，政府一方面允许私有农村商贩的存在，维持传统的自由购销；另一方面，大力调控市场，稳定物价。

国家为了调控市场，建立了由政府掌控粮源的粮食流通体制。

1949年在财政部下设立粮食管理总局，作为中央粮食管理机构。

1952年成立粮食部，统一负责全国粮食的征购、分配、供应和调拨工作。

同时，自上而下成立国营粮食经营系统，并对私营粮食企业实行利用、限制和改造。

在掌控粮源环节通过农业税征收，鼓励农民踊跃交纳公粮。

随着国家主导的粮食市场调控体系的建立，加上采取的粮食增产政策取得成效，建国后粮食市场供给逐步好转。

据资料，1950～1952年每年农业税收征收占粮食总产量的7.5%，1950年国家财政收入中粮食收入占到41.1%（毛育刚，2001）。

在国家掌握粮源后，国家运
用粮食储备有效地调控市场。

1950～1952年国家向市场抛售的粮食占市场交易量的30%～40%（徐柏园，2000）。

建国初期，由农民自己筹集资金，以集镇为中心，按经济区域组建了集体所有制的供销合作社。

在政府领导和扶持下，供销合作社迅速成为农村商业的主要力量，促进了农产品贸易的扩大和农业生产资料供应的增长。

据《中国统计年鉴—1991》，1952年社会农副产品收购总额140.8亿元，另据《中国农业统计资料汇编1949—2004》，按当年价格计算的农林牧渔业总产值为461亿元，这样，社会农副产品收购总额占农林牧渔业总产值的比重为30.1%，表明主要由政府控制的农产品收购在农产品市场交易中已经占据了相当大的比重。

资料来源：《中国统计年鉴—1991》和《中国农业统计资料汇编1949—2004》。

从主要农产品的商品量和商品率来看，社会收购量规模大，占当年产量比重已经相当高。

根据国家统计局的资料，1952年，社会上棉花收购量为108.7万吨，占当年棉花总产量的83.4%；生猪收购量3742.7万头，占当年出栏量的57.2%；水产品收购量91.8万吨，占到当年产量的55.0%；尽管粮食的商品率相对较低，但粮食收购量达到3903万吨，占当年总产量的23.8%（参见表一）。

（二）农产品和农业生产资料计划购销阶段
经过1953年的社会主义改造，1954年后中国农村商品流通建立起了高度集中的计划经济体制。

在这种体制下，农产品实行分类管理。

大多数农产品收购环节实行统购派购制度，农产品销售环节实行统销制度。

一般将改革前中国传统的农产品流通体制简称为统购统销体制，农业生产资料实行专营制度。

中国选择并多年延续这种体制既与当时人们对社会主义经济制度的认识有关，也受到农产品短缺和国家优先实现工业化等多种因素影响。

这种体制对稳定价格，为工业化提供资金积累起到了促进作用，但是对应的价格扭曲所带来的负作用十分明显，农产品相对短缺状况持续多年，无法从根本上解决。

1. 农产品计划购销实行分类管理
从1958年开始，主要根据当时农产品对国计民生重要程度的认识，把农产品划分为一
类、二类、三类。

不同类型的农产品采取不同的流通管制政策。

大致来看，第一类属于关系到国计民生的重要农产品，主要是粮食、油料及其食用油和棉花，由国务院统一管理。

第二类属于保证重点地区、工业、出口需要的农产品，如生猪、家禽、糖料，由省政府和国家商业主管部门共同管理。

第三类是除了一、二类以外，产销变化大的农产品，这类农产品种类繁多，主要由省级以下商业主管部门管理。

1961年中共中央发布《关于目前农产品收购工作中几个政策问题的规定》，进一步规定了不同类型农产品的流通渠道。

第一类农产品由国营粮食部门或者商业部门统一收购、统一经营，实行统购统销。

第二类农产品由国营商业或供销社统一经营、统一管理，实行派购、统一管理。

第三类农产品允许自由上市交易，议购议销，由国营或者合作商业部门与农业生产者协商议价交易。

2. 改革前实行粮油棉等一类农产品统购统销体制
改革前实行的粮棉油统购统销体制，首先从粮食开始。

1953年10月16日中共中央做出了《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，对粮食计划购销提出了明确的要求。

概括起来说，粮食计划购销制度主要包括：第一，在农村向余粮户实行粮食计划收购（简称统购）；第二，对城市居民和农村缺粮户实行粮食计划供应（简称统销）；第三，由国家严格控制粮食市场，对私营粮食工商业进行严格管制，严禁私商自由经营粮食，由国家指定的专营部门—国营粮食企业,对粮食计划收购和销售；第四，实行在中央统一管理下，由中央与地方分工负责粮食管理；第五，粮食在地区间流通要通过计划分配调拨进行。

改革前的油料和食用植物油基本上与粮食流通体制相同。

1954年9月4日，政务院发布了《关于棉花计划收购的命令》，决定从当年秋季新棉上市起，在全国范围内实行棉花的计划收购，棉花收购全部由政府指定的供销社作为唯一的棉花经营部门，取消其他棉花流通渠道，棉花销售执行严格的计划分配，国家每年根据棉花可供资源量及其纺纱计划进行平衡，下达调拨供应计划。

与粮油棉流通体制相类似，国家于1957年还对水产品实行统购统销，只允许国营水产供销公司独家经营，实行统一收购、调拨、供应。

3. 改革前实行生猪等的派购制度
为了解决猪肉供应紧张问题，1954年初，华北和东北地区首先采用向农村摊派生猪的办法。

1954年政务院财政经济委员会拨出12.9亿斤原粮、油饼同农民交换或定购生猪，并正式提出了在交通方便、农民养猪较多的地区，选择派购办法，向农村的互助合作组织和个体农户统一制定生猪交售任务。

在生猪派购制度基础上，逐步形成了其他一些副食品的派购制度。

这种制度一直持续到改革开放后。

实行派购的主要是第二类农产品。

除生猪外，还包括糖料、蚕茧、烟叶、黄麻和松香等。

这类农产品只准国营、供销合作社收购，不准私商贩运。

农民自给留用部分如有剩余，必须卖给国家委托的收购点，而不能在市场上自由交易。

4. 改革前实行农业生产资料专营体制
改革前，中国基本上实行全国统一的农业生产资料集中计划管理、分级专营的流通体制。

在这种体制下，全国供销总社负责计划管理，各省、地（市）、县设立农业生产资料经营处或经营部，在基层供销社设立农业生产资料商店或门市部。

供销社实行封闭的分配管理，化肥、农药只售集体不售个人。

化肥、农药、农膜等不但在很大程度上实行计划分配，而且价格以国家、地方部门定价和国家指导价为主。

（三）对改革前农产品和农业生产资料流通体制的评论
改革前我国选择农产品统购统销体制，政府的初衷目标可能与当时农产品相对短缺和对社会主义经济体制等情况有关。

以粮食为例，粮食实行统购统销体制的初衷一是要借助统购统销，解决粮食供求平衡问题，二是要通过统购统销促进农业社会主义改造。

根据1953年10月16日中共中央《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，国家选择统购统销体制，其目的主要包括两个方面：一是希望借助统购统销体制能够妥善地解决粮食供求矛盾，稳定物价，二是与党在过渡时期总路线相配套，通过统购统销体制把分散的小农经济纳入国家计划建设的轨道，引导农民走上互助合作的道路和对农业实行社会主义改造。

改革前，中国长期实行的农产品统购派购制度曾在保证农产品供应和支持国家建设中发挥了积极作用。

改革前，我国长期实行农产品统购统销流通体制，通过低价收购农产品，形成工农产品价格剪刀差，为工业化积累了资金。

据资料，“1952～1978年，农业净流出资金3120亿元，相当于同一时期国有企业非农固定资产原值的73.2%”(程漱兰，1999)。

在农产品统购统销体制下，粮食基本上由国有粮食企业独家经营，棉花基本上由供销社独家经营，并形成了自上而下的垄断经营体系，且分别与有关政府职能机制关系密切，政企甚至存在着利益关系。

各部门独营一种产品，部门在各地的分支机构独据一方，从而形成了行业垄断和区域垄断。

中国长期实行的农产品统购统销体制，严重挫伤了农民的生产积极性，抑制了农业的发展，加剧了农产品的匮乏和农民的贫困。

二、农产品和农业生产资料流通体制改革的市场化进程
回顾中国农产品流通体制体制改革的历程，改革开放初期，不断扩大市场调节，以激励农业生产。

在全面农产品流通体制改革时期，针对不同的农产品，根据其在国民经济中的地位，以及在计划经济体制下管理方式等特征，中国选择了不同的改革路径。

粮棉等大宗农产品交易的完全市场化经历了较多的反复。

鲜活农副产品交易的市场化则推进的相对彻底。

烟叶等工业原料基本上仍然保持着计划管理。

不同的农产品，市场化进程存在着很大的差异。

与农副产品流通体制相比较，农业生产资料流通体制改革进程则相对缓慢。

（一）1979～1984年：扩大市场调节
1978年十一届三中全会的召开，开创了农村改革的新局面。

改革初期，主要是在农村推行家庭联产承包责任制。

粮油棉等继续实行统购体制。

1978～1983年，“菜篮子”产品基本上沿用过去高度集中的计划经济体制，农民生产的蔬菜必须按国家规定的相对较低的价格出售给国有商业企业，国有商业企业再以低价销售给城镇居民。

改革初期尽管没有明确提出对农产品流通体制进行改革，但农产品流通领域内的计划管理总体上不断缩小，市场调节范围趋于扩大。

从1979年起，中国粮食流通开始实行统购统销、超购加价和议购议销。

其他农产品的管理方式都发生了一定的变化。

1．在农产品收购环节缩小计划管理
从1979年开始，国家逐步减少了农副产品的统派购品种。

在大幅度提高粮食等农产品的收购价格的同时，放开了农村集贸市场，恢复了议购议销。

1979年9月的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出了根据不同农产品在国民经济中的地位采取相应的流通管理形式。

对国计民生的少数重要农产品继续实行统购派购，对农民完成统购派购任务后农产品，如粮食，以及非统购派购农产品，允许多渠道经营。

1980年，国家开始缩小农副产品计划收购的范围，增加自由上市交易、议购议销的产品，调减统购、派购种类，扩大第三类农副产品的范围。

除被认为关系国计民生的粮食、油料、棉花、甘蔗、烟叶、黄红麻、茶叶、水果、肉类、蛋类、水产品和木材等继续实行统购派购外，其他农产品都归为第三类农副产品。

1983年又继续缩小农产品统购派购范围，把原属于第二类农产品管理的水果等调整为第三类。

1984年，进一步缩小统购派购农产品范围。

改革后随着农业生产的发展，越来越多的鲜活农产品生产出现“卖难”问题。

面对鲜活农产品生产发展的新形势，1984年7月19日，国务院批转原国家体改委、商业部、农牧渔业部《关于进一步做好农村商品流通工作的报告》的通知，提出了继续减少统购、派购品种，将商业部系统管理的一二类农副产品由21种减为12种，统购品种仍为粮食、油脂油料和棉花3种，派购由18种减为9种，主要包括生猪、海水鱼以及大中城市和主要工矿区的蔬菜，把原属于第二类的茶叶、花生、牛肉、羊肉、鲜蛋、苹果、柑桔等9个品种放开经营，自由购销。

2. 调减粮食等农产品征购基数
改革初期，虽然对于粮食等重要农产品的统购制度没有松动，但是，为减轻农民负担，提高农民扩大生产积极性，从改革开始，国家采取了稳定和减少统购农产品的征购基数。

1978年底的十一届三中全会决定，在今后一个较长时间内，全国粮食征购指标继续稳定在1971年到1975年“一定五年”的基础上不变。

1979年国家减少了向农民统购粮食25亿公斤，对人均粮食生产量较低的一些地区停止计划收购粮食。

水稻产区人均口粮在200公斤以下的，杂粮产区人均口粮在150公斤以下的，一律免征购。

3. 调整农产品价格及其奖励政策
1979年3月1日，国务院发布了《关于提高粮食、棉花、油料、生猪等18种主要农副产品收购价格的通知》，决定从当年夏粮上市起，将粮食统购价提高20%，超购价按新统购价再加50%。

这次提价幅度大，不同农产品提高幅度存在一定的差异。

对粮棉油和生猪等18种主要农产品的平均提价幅度达到24.8%，其中小麦、稻谷、谷子、玉米、高梁和大豆等6种粮食作物提价幅度为20.9%。

为了鼓励农民扩大棉花生产，国家除通过提高棉花收购价格外，还实行奖售物资等手段，调动棉农积极性。

1978年，棉花收购价格提高10%，1979年棉花再提价15.2%。

并从1979年开始，对各地收购棉花以1976～1978年3年平均的收购量为基数，超基数收购部门再加价30%（简称为“基数法加价收购”）。

国家在提高棉花收购价格的同时，实行的物资奖售政策主要是棉肥挂钩和棉粮挂钩。

1978年，国家实行了每交售50公斤皮棉，奖售40公斤化肥的政策。

1980年，主要在缺粮棉区实行粮棉挂钩奖售政策。

以1980年收购棉花为基数，超购1公斤棉花，奖售2公斤粮食。

自1979年棉花实行“基数法加价收购”后，使收购资金增加的压力和南北方新老棉区棉花的实行价格差异过大的矛盾越来越突出，1984年新棉上市后收购加价改为区分南北方按不同比例计算，其中南方棉花价格按6成牌价和4成超购加价计价，北方按2成牌价和8成超购加价计价。

4. 发展农产品集贸市场
1979年9月28日，中国共产党第十一届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中指出，农村集市贸易，是社会主义经济的附属和补充，不能当作所谓资本主义尾巴去批判。

社队集体生产的农副产品，以及属于国家统购的一类农产品，在完成征购任务后，可以在农村集市出售。

从1978年到1984年，乡村集市数量由3.3万个稳步增加到5万多个。

从国家政策上看，1979年开始中国在农村恢复了粮食集市贸易，允许开展粮食议购议销，在发挥国营粮食主渠道作用的同时，实行了多渠道经营。

粮食集市贸易恢复后，全国集市粮食成交量虽然在全社会粮食交易量中所占比重不大，但是扩张迅速。

据资料，全国集市粮食成交量由1978年的25亿公斤增加到1984年的83.5亿公斤，增长了2.34倍。

5. 扩大农产品流通渠道
改革开放后，中国农产品流通经营主体基本上是国营商业和合作商业，形成了国营和合作商业的垄断经营，流通渠道不畅。

经过几年的农业发展，传统农产品流通体制的弊端不断暴露。

万里在1982年的农业书记会议和农村思想政治工作会议上明确指出：“许多农副土特产品不能运销出来，造成产地积压，销地缺货，鲜活产品烂掉不少。

这已成为一个突出的矛盾，成为一个迫切需要解决的问题。

”
为了解决鲜活农产品流通不畅问题，1983年《中共中央关于当前农村经济政策的若干
问题的通知》中明确提出了要调整购销政策，改革国营商业体制，放手发展合作商业，适当发展个体商业，允许农民个人或者合伙等其他形式进入农产品流通领域，实现以国营商业为主导，多种商业形式并存的流通主体格局，以形成农产品多渠道经营的格局。

为了解决农产品流通中产地生产的鲜活农产品积压和销地缺货矛盾，1983年《中共中央关于当前农村经济政策的若干问题的通知》中明确提出，要打破城乡分割和地区封锁。

农民私人不但可以经营鲜活农产品，而且还可以进城、出县、出省从事国家确立收购任务以外的农副产品的流通，购销价格完全放开。

首次撤销了农副产品外运由归口单位审批的规定。

1984年国家体改委等部门的《关于进一步做好农村商品流通工作的报告》中进一步强调国营、集体和个体多种经营主体和多渠道流通的重要性，明确提出要逐步减少粮食、食油、猪肉等的价格财政补贴，改革农副产品批发体制。

中国农副产品流通长期实行按行政区划、行政层次统一收购和供应的批发体制。

这种流通体制无形中增加了不必要的流通环节，是造成农副产品流通不畅的重要原因之一。

根据《关于进一步做好农村商品流通工作的报告》，提出了在大中城市和商品集散地，要逐步建设农副产品贸易中心和批发市场，鼓励鲜活农产品产地同销地直接挂钩联营，逐步形成固定的产销关系。

（二）1985年彻底改革统购派购体制
改革开放后在农产品产量连年增产和多数农副产品市场已经逐步放开，并基本实现了改革预期目标的基础上，以1985年为标志，中国对实行了30多年的统购派购农产品流通体制进行彻底改革。

1985年1月1日，中共中央国务院发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，专门部署了农产品流通体制改革，标志着农村改革重点转到农产品流通领域。

从此，除少数品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，改为按照不同情况，主要是针对不同农产品的收购环节，分别实行合同定购和市场收购。

从此，中国在农产品价格形成机制方面沿着计划价格—双轨价格—市场价格的路子，逐步扩大市场定价的范围和程度。

1. 粮食棉花由合同定购最终转变为全面市场化
根据1985年的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，粮食和棉花取消统购，改为合同定购。

由粮食和棉花收购部门在播种季节前与农民协商，签订定购合同。

定购粮食的价格三成按统购价七成按原超购价确定（简称为“倒三七”比例计价）。

定购的棉花价格南方棉区按“正四六”比例计价，北方棉区实行“倒三七”比例计价。

合同定购以外的粮食和棉花自由上市。

（1）粮食流通体制改革简要历程
取消统购制度后，允许粮食经营渠道多元化，形成了国营粮食部门与其他组织并存的格局。

粮食不再受原来经营分工的限制，除国营粮食收购部门外，粮食加工、消费单位都可以直接与农民签订收购合同。

农民也可以通过合作组织或建立生产者协会，与有关单位协商签订销售合同。

在国营粮食部门内部，计划内的定购统销与计划外的议购议销并存。

与此相对应，粮食价格形成了“双轨制”，既有计划价格，又有市场价格。

从实际执行效果来看，1985年将粮食收购制度由向农民强制性收购（统购）改为合同定购的条件并没有成熟，很多地方没有推行。

粮食合同定购制度原则上应由国营粮食部门与农民在双方自愿基础上签订合同，并按约定的价格和数量收购。

但是，1985年，中国粮食出现了大幅度减产，市场粮价年末较上年同期上涨幅度超过10%。

由于当时粮食销售环节统销体制没有进行改革，约占政府收购粮食80%的城镇居民粮食供应价格没有变化，出现了市场粮价明显高于合同定购价。

政府受到财力限制没能及时相应提高合同定购价。

这样，农民既不愿意履行合同，又不愿在原有合同定购价条件下签订新的粮食定购合同。

这种状况在1987年1990年粮食丰收的情况下才有所改变。

针对粮食流通体制改革只在收购环节进行而不顺利的实际，1991～1993年，粮食流通体制改革的重点发生一定的转移，主要是在逐步放开了国家粮食定购计划的同时完全放开对城镇居民的粮食销价。

这一期间粮食流通体制改革的主要任务是在粮食销售环节推行粮食平价销售，解决粮食销售价格与收购价格的“倒挂”问题及其给财政带来的负担问题。

1992年国家拟在放开粮食经营的同时，建立粮食风险基金、粮食收购保护价制度和国家粮食储备制度，作为国家对粮食市场宏观调控的重要手段。

但是，1992年，国家着手建立粮食风险基金，但资金一直没有落实。

这种状况直至1994年才有所改变。

1993年，中国原计划放开粮食流通，对粮食购销体制进行彻底的改革。

但是，1994年粮食流通体制改革又出现了反复。

按照1993年2月15日的《国务院关于加快粮食流通体制改革的通知》，1994年将实行“保价放粮”，即逐步放开国家粮食定购计划，完全放开对城镇居民的粮食销价。

但是，1993年下半年粮食市场价格出现了大幅度上涨，粮食市场化改革受阻。

为了保证城镇粮食供给，国家对粮食收购市场再次进行管理，规定由国家经营，禁止私商经营粮食。

1994年，因农业受灾减产及农业生产资料价格大幅度上涨，主要农产品价格明显上涨，粮食收购在1993年基本放开的基础上，1994年又恢复了收购的计划性，强调农民完成国家定购任务的义务性。

个别地方还出现了关闭粮食市场，搞地区封销。

1998年，国务院多次召开会议，先后发出《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》、《当前推进粮食流通体制改革的意见》和《粮食收购条例》，改革粮食流通体制，重点是贯彻“三项政策、一项改革”，即：坚决执行按保护价敞开收购余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快粮食企业自身改革。

1998年出台的《当前推进粮食流通体制改革的意见》中规定严禁非国有粮食收储企业直接到农村收购粮食，管好粮食收购市场，保证国家掌握粮源。

尽管1998年粮食收购市场的管制没有松动，但是粮食收购渠道总体上逐步拓宽，销售市场完全放开，除收购市场在粮价过低时实行保护价收购外，粮食购销价格基本由市场调节，粮食产区和销区之间购销协作关系逐步发展和稳定，中央储备粮垂直管理体系初步建立，国家宏观调控能力有所提高。

2001年和2004年是中国粮食流通体制改革的重要年份。

2001年国务院决定放开浙江、上海、福建、广东、海南、江苏、北京和天津等8个粮食主销区的收购市场，价格由市场调节。

2004年，国家全面放开粮食市场，凡是符合条件的各类经营者均可参与粮食收购经销，粮食流通主体终于实现了多元化，标志着中国农业市场化进程迈入新的阶段。

一般情况下，。