垃圾处理产业中的邻避现象探析

作者简介： 金 通， 浙江财经学院讲师， 江西财经大学博士生， 主要研究方向为资源再生利用产业发展。
７８ 当代财经 Ｃｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙ Ｆｉｎａｎｃｅ ＆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ
垃圾处理产业中的邻避现象探析
种特殊的外部性。在仔细考察垃圾处理中的外部性后 发现， 垃圾处理的外部性存在两个层次并且在每个层 次上具有完全相反的表现形式。从全社会范围看， 垃 圾处理美化了人们的居住环境而存在正的外部性， 因 而得到绝大多数居民的赞同； 从垃圾处理所在地这一 狭小的区域范围看， 因为垃圾处理本身存在产生“二 次污染”的巨大风险， 因而垃圾处理过程存在明显的 负外部性， 因而常常被周围居民所抵制。
（ 二） 正常偏离的原因 正常偏离意味着垃圾处理地的居民实际获得的收 益少于应该得到的收益， 而实际支付的成本却多于应 该支付的成本。根据基本的经济学原理， 政府应该通 过环境补偿机制对处理点居民所承受的损失进行补偿。 根据“成本－ 收益”这一基本分析框架， 当获得的补 偿等于或超过了所受到的损失时， 集中处理点的居民 会接受垃圾处理设施的建设。例如， 台湾新竹市市政 府执意要在原来掩埋场旧址建设焚化炉， 承诺焚化炉 营运后将给周围居民种种回馈， 包括温水游泳池、运 动场、社区公园、电费减免和回馈金时， 有些居民和 议员就“松口”了。然而， 按照目前的经济、技术水 平， 构建完善的环境补偿机制却是极其困难的， 这一 判断基于以下原因： １． 垃圾 处 理 过 程 造 成 的 “二 次 污 染 ”的 知 识并 不 充分， 存在众多的不确定性。对垃圾处理过程产生的 “二次污染”的认识是一个循序渐进的过程， 这样一种 渐进的认知过程会在人们头脑中产生“污染严重程度 具有不确定性”的思维惯性， 进而导致补偿标准制定 过程的复杂化。 ２． 环境 资 源 定 价 的 困 难 性 。垃 圾 处 理 外 部性 的 一 个重要方面就是造成环境污染， 减少处理地的环境容 量 ， 必 须 对 遭 受 损 失 的 环 境 容 量 进 行 补 偿 。［８］然 而 ， 产 权、外部性和环境修复成本的不确定性和事后性都导 致了环境容量定价的困难， 进而引起了政府与居民之 间在确定环境补偿标准上的巨额议价成本， 这在一定 程度上阻碍了环境补偿机制的有效实施。 当然， 除了以上两个方面的原因之外， 在操作层 面上， 补偿资金的欠缺也是引致环境补偿机制缺失的 重要原因。
数”的基本决策原则， 产生了多数人获得的利益却由 少数人来承担成本和风险的不对称现象， 而当这种不对 称在某种条件下变得不能被少数人所容忍时， 反抗就成 为了必然的结果， 邻避现象的出现也就在所难免了。
从经济学的角度来看产生邻避现象的原因也许更 加直接和清晰。邻避现象的本质是边际收益、边际成 本在处理地居民和全社会之间存在的巨大偏离， 又可 以把它分为正常偏离和非正常偏离。非正常偏离是由 于人们在认识和观念上的扭曲而导致的， 对于垃圾处 理所产生的外部性认识偏差， 它实际上是一种虚幻的 外部性。正常偏离是指在现代垃圾处理模式下， 人们 利益结构的调整未能到位而形成的成本与收益之间的 偏差， 是客观存在的外部性。
关 键 词： 邻避现象； 外部性； 冲突； 观念扭曲； 环境补偿机制 中图分类号： Ｆ４０７ 文献标识码： Ａ 文章编号： １００５－ ０８９２ （２００７） ０５－ ００７８－ ０３
垃圾处理是城市环境治理的重要内容， 我国已经 成了全球性的难题。上个世纪初， 美国的一些城市
明 确 了 垃 圾 处 理 的 产 业 化 、 市 场 化 发 展 方 向 。 然 而 ， （ 比如纽约） 为了图省事而将垃圾直接运往别的城市或
政府寻找破解良策， 为推进和加快垃圾处理产业化进 非常的敏感， 填埋场还不能远离危险固废的产生地，
程做一些理论上的有益探索。
所 以 征 地 就 异 常 的 困 难 。” 这 位 官 员 所 说 的 “ 敏 感 ” 实
一、垃圾处理产业中邻避现象的内涵与本质
邻避 现 象 的 英 文 涵 义 是 “Ｎｏｔ Ｉｎ Ｍｙ Ｂａｃｋ Ｙａｒｄ”， 简称为“ＮＩＭＢＹ”， 即一般所谓的“不要在我家后院”， 指的是当国家推行某些对社会整体而言是必要的政策 时， 政策的目标地区却强烈反对把当地作为政策目标 的草根运动。邻避现象展现出特定的大众自我矛盾的 态度： 原则上赞成政府施政的目标， 但该目标的预定 地不能与我家“后院”毗邻。邻避现象广泛存在于诸 如兴建监狱、工业区、游民收容所、核电厂等许多领 域。伴随着垃圾处理量的日益增加， 垃圾处理领域中 邻避现象也日趋严重。为了解决垃圾问题， 大家都认 为政府设置垃圾焚化炉或掩埋场是合理的， 但决不同 意把垃圾处理设施建设在自家住地的周围， 也就是说， 只要别在我居住的周围建设这些设施， 就非常赞同建 设垃圾处理设施 （ Ｆｉｓｃｈｅｒ，１９９５） ［１］。
但是， 在现有的经济、技术、法律条件下， 垃圾 处理过程是一个具有重大外部性的生产活动。本文认 为， 垃圾处理产业中的邻避现象的本质正是来源于这
收稿日期： ２００６－ １２－ ２０
基金项目： 教育部人文社科研究项目 （ ０６ＪＣ７９００３７） ； 浙江省社科重点研究基地课题 （ ０６ＪＤＧＺ００２Ｚ） 。
（ 一） 非正常偏离的原因 具体到垃圾处理产业， 本文认为， 产生非正常偏 离的基本原因来自于以下两个方面： １． 人们对于历史上曾经出现垃圾危害的恐惧感 认识的深入有利于人类更科学地对待和处理垃圾， 但是， 认识的深入同样加深了人们对于垃圾处理的恐 惧感。在前文提及的纽约、新竹等邻避现象的案例中， 都曾经出现过由垃圾处理而造成对环境和资源的巨大 破坏的经历。曾经真实存在的对于垃圾危害的认识， 加剧了人们对于垃圾的恐惧， 从实践经验看， 不能不 说这是垃圾处理产业中引起邻避现象的一个非常重要 的原因。 ２． 垃圾 处 理 的 负 面 新 闻 在 一 定 程 度 上 扭曲 了 人 们 的判断。 随着污染控制技术的进步， 垃圾处理过程所产生 的二次污染已经获得极大遏制， 能够达到各种环境标 准。以垃圾焚烧处理为例， 自从上个世纪 ９０ 年代， 在 城 市 固 体 废 弃 物 焚 烧 炉（ＭＳＷＩ）的 飞 灰 中 检 测 出 二 恶 英 后， 焚烧排放作为二恶英的环境来源， 已经越来越受 到环境科学家的重视。同时， 由于其高毒性特征二恶 英也成为环保团体反对垃圾焚烧最有力的证据。但从 近一两年检测机构对烟气回收设施完善、设计合理的 焚化炉所排放烟灰的检测结果看， 二恶英的排放完全 能够达到环保标准。据 ２００４ 年 ９ 月 １４ 日 《光明日报》 报道， “我国的垃圾焚烧处理技术已经达到了国际先 进水平。经他们检测的国产立式气旋热解气化垃圾焚 烧炉的二恶英排放仅为 ０．０１１ 纳克， 是国家标准的五十 分之一， 日本及欧盟标准的十分之一， 且燃烧效果远 优 于 价 格 昂 贵 的 进 口 焚 烧 炉 。”［６］
二、垃圾处理中产生邻避现象的基本原因
目前， 学术界对于邻避现象的研究较少， 已有的 研究基本上是从民主、环境正义等政治学、伦理学的 角度来阐述邻避现象产生的原因。台湾的张震东教授 在 其 著 作 《正 义 及 相 关 问 题》 中 认 为， 民 主 国 家 在 形 式上赋予了自由平等权， 并奉行“少数服从多数”的 原则， 但在此社会原则之下却容易形成“多数总是对 的”的道德权威， 甚至以多数为名而滥用权力来压制 少数， 造成所谓的“多数暴虐”［３］。文 森 特·奥 斯 特 罗 姆 （ Ｖｉｎｃｅｎｔ Ｏｓｔｒｏｍ） 等人也认为， 相信多数决策原则就必 然意味着多数人能够做出决策， 而这种决策是与少数 人 的 利 益 相 悖 的 。［４］可 见 ， “ 多 数 暴 虐 ” 实 际 上 是 通 过 现代民主制度， 实现由少数人来承担使得多数人受益 的项目的成本和风险。而当这部分人认为这种成本和 风险异常大时， 人们所固有的自利倾向将会转化为一 种强有力的反抗。垃圾处理产业中出现的邻避现象正 是被有效组织起来的利益受损的“少数人”对这种 “多数暴虐”的抗争。台湾东吴大学的陈俊宏认为， 代 议制民主制度是邻避现象产生的根本原因， 并提出了 他认为能够与环境治理等可持续发展政策推行相兼容 的 审 议 式 民 主 理 论 。［５］从 以 上 学 者 的 研 究 结 论 可 以 归 纳 出， 从政治学的角度来说， 产生邻避现象的根本原因 是在现代代议制民主制度下， 由于遵循“少数服从多
从国内外实践经验看， 随着人们环保意识和生活水平 外州进行填埋， 引起了垃圾接受地居民的强烈反抗，
的 提 高 ， 垃 圾 处 理 中 的 邻 避 现 象 正 日 益 严 重 ， 并 成 为 为了积极抵制垃圾运进“自家后院”， 他们有效地组织
了 垃 圾 处 理 事 业 发展 的 绊 脚 石 。 因 此 ， 开 展 对 垃 圾 处 了 “ＮＩＭＢＹ” 运 动 。［２］现 如 今 ， 在 我 国 的 许 多 大 城 市 也
７９ 当代财经
Ｃｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙ Ｆｉｎａｎｃｅ ＆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ
当代财经 ２００７ 年第 ５ 期 总第 ２７０ 期
尽管如此， 由于新闻媒介对于日本等国家早期建 造的垃圾焚烧工厂排放的二恶英的负面报导， 还是导 致了人们对于垃圾焚烧造成二次污染“谈虎色变”， 即 存在“负面新闻扭曲了人们对于垃圾焚烧的观念”的 现象， 这就是负面新闻的副作用之一。《芝加哥论坛报》 前 任 总 编 辑 杰 克·威 廉·富 勒 认 为 ，“ 相 对 于 好 事 情 而 言 ， 灾难总是更容易成为某个社区的谈资。麻烦事易唤起 一些人的同情心， 而易使另外一些人产生宿命感， 恐 惧 和 愤 怒 比 仁 爱 具 有 更 大 的 冲 击 力 。”［７］
２００７年 第 ５期 总 第 ２７０期
当代财经 ＣＯＮＴＥＭＰＯＲＡＲＹ ＦＩＮＡＮＣＥ ＆ ＥＣＯＮＯＭＩＣＳ
ＮＯ．５， ２００７ Ｓｅｒｉａｌ ＮＯ．２７０
垃圾处理产业中的邻避现象探析
金通
（ 浙江财经学院 经贸学院， 浙江 杭州 ３１００１８）
摘 要： 垃圾处理是城市环境治理的重要内容， 垃圾处理产业中的邻避现象是垃圾的广泛产生和集中处理 之间、垃圾处理的外部性在不同层次之间、垃圾处理的收益和成本之间的矛盾和剧烈冲突， 而破解邻避现象的基 本思路是消除处理地居民和全社会在边际收益、边际成本上的差异。
理产业中邻避现象的系统研究是极其迫切和必要的。 都曾经出现过这样的情况。浙江省环Hale Waihona Puke Baidu局固体废物管
本 文 以 国 际 上 典 型 的 案例 为 分 析 载 体 ， 对 邻 避 现 象 的 理 中 心 主 任 张 福 健 认为，“固 废 填 埋 场 对 于 地 质 条 件 的
本质和原因进行了较为深入的剖析， 以期为我国各级 要求很高， 而且要离居民区一公里以上， 老百姓对此
同人类与垃圾相伴生一样， 垃圾处理和邻避现象 也是共存的。尤其是近年来， 随着人们对健康居住环 境要求的提高， 邻避事件的发生更是日趋频繁， 几乎 — —— —— —— —— —— —— ——
际上就是邻避现象的一种表现。 垃圾处理是随着人口在空间的集聚 （ 城镇化） 、不
可分解垃圾的增多、垃圾数量的巨量增加而逐步凸现 的。随着科学技术进步， 人类合成了众多诸如塑料之 类的不可分解或需要很长时间才能分解的化合物， 加 之人口的空间集聚， 使得在狭小的空间区域产生了密 集的垃圾。如此就产生了垃圾的成份和数量远远超出 了大自然的自我净化能力， 从而出现了垃圾集聚、垃 圾围城等非均衡现象。在现有技术条件下， 尽管资源 回收的广度和深度已经有了长足的进步， 但是总体上 来看， 垃圾还是一种会给人们带来痛苦感受的“负经 济 品 ”。 垃 圾 处 理 能 够 清 洁 人 们 的 居 住 环 境 、 防 止 病 毒、细菌的滋生和扩散， 是人类生活所必须的， 因而 是一项价值创造活动， 是现代人类社会所不可或缺的 生产活动。
因此， 现代社会的垃圾处理模式使得要在某一地 点集中处理所有人产生的垃圾， 并存在“二次污染” 风险， 这一模式实际上是把垃圾对人类造成的危害集 中到了某一狭小区域的居民身上， 造成了他们的成本 与收益的巨大分离， 是少数人的利益受损换来了多数 人的环境收益。当成本与收益的脱节超出了人们的忍 受极限时， 对垃圾处理的抵制就不可避免了， 反抗将 随之而起， 从而产生了邻避现象。因此， 垃圾处理产 业中邻避现象的本质可以简单地归纳为， 垃圾的广泛 产生和集中处理之间、垃圾处理的外部性在不同层次 之间、垃圾处理的收益和成本之间的矛盾和剧烈冲突。